互联网信息内容监管执法难点及对策探析

张 帆

河南省互联网应急指挥中心，河南 郑州 450003

国家行政机关依法实施行政行为，延伸至互联网领域即为网络监管执法，具有法律效力及国家强制力属性，其目的是遏制互联网犯罪，保障广大网民的合法权益，维护网络安全和秩序，推进网络空间法治化进程。党的十八大以来，中央对互联网意识形态安全问题非常关注，习近平总书记作出了“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关”的重大论断。2014年2月我国组建了中央网络安全和信息化领导小组，2018年改为中央网络安全和信息化委员会，组建了常设办公室即中央网信办，以统筹谋划、全面推进互联网监管工作。

一、互联网信息内容监管执法现状

（一）执法主体

国务院于2014年发布的《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，明确规定“授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法”。网信部门依法履行互联网信息内容的监督管理执法职责，督查网络意识形态工作责任制落实情况，抓好互联网管理工作的统筹协调和整体推进。

根据《网络安全法》第八条规定，国家通信管理部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。公安部门对于互联网的执法工作主要由网络警察开展，主要职责是对计算机信息系统提供安全保护，及时发现、迅速处置互联网中的违法犯罪行为。通信管理部门承担辖区范围内电信业务经营许可和电信设备进网管理事项，加强对域名注册服务机构、互联网信息服务提供者、网络运营商等的日常监管。广播电视主管部门为互联网视听节目的行业主管部门，文化部门、市场监管部门等部门对文化、教育、药品、医疗等行业网站内容进行审核监督。

（二）监管范围

综合分析互联网领域的法律法规，可知网信执法监管范围如下：

1.网络运营管理行为违法违规类：（1）许可备案方面：未经许可开展互联网新闻信息服务；虚假备案。（2）新闻信息服务方面：违法违规采编新闻信息；违规转载来源不合法的新闻信息。（3）网络运营者未尽到信息网络安全管理义务方面：网络运营者未尽到安全保护义务；网络运营者未尽到内容管理义务。（4）冒用、关联机构或社会名人注册网站、账号名称方面。

2.信息内容违法违规类：（1）危害国家安全信息方面：危害国家主权、政权和泄露国家秘密信息；危害国家荣誉和利益信息；威胁网络意识形态安全信息；危害军事安全信息；宣扬民族仇恨、民族歧视。（2）网络谣言信息方面：虚假灾情、险情与疫情信息；虚假警情信息；经济谣言；危害政府公信力谣言；封建迷信信息。（3）网络“黄赌毒暴恐”信息：淫秽色情信息；淫秽色情信息牟利；暴恐信息。（4）网络侵权信息：侵犯公民个人信息；侵犯权利人的知识产权信息。（5）舆论导向错误。

（三）工作措施

通过落实上级工作指令、集中开展专项行动、加强日常巡查监看、接受群众举报等，聚焦发现群众反映强烈、影响上网体验的网络生态乱象，依法查处网络运营管理违规违法行为和信息内容违规违法等问题。

二、互联网信息内容监管执法面临的难题

（一）法律体系存在缺陷

1.法律体系不健全。对于那些不在传统法律覆盖范围内的新问题或需跨部门交叉处置的棘手问题，如网络行政领域、网络犯罪领域、数据领域、网络信息等，目前仍然有大量立法空白领域，缺乏具体的认定标准和实施细则，在现实执法过程中不得不将传统法规延用于网络空间。

2.立法层级不权威。从法律位阶角度分析，当前互联网领域的法规法律大部分为政策文件、行政法律以及部门规章，统计分析中国网信网公开的政策法规信息可以发现，我国当前与网络有关的法律占比10%，规范性文件和部门规章占比高达62%，层次较低、效力不足，降低了网络执法工作的权威性

3.立法主体不统一。互联网领域立法部门色彩强烈，制定法规的主体非常多样化，各部门立法的重点和方向不相统一，特别规则多，普遍规则少。随着互联网行业形态及网络技术的高速发展，会导致各部门制定的规章制度缺漏或重叠，容易产生执法裁量权大或立法冲突等问题。

（二）监管机制亟需优化

我国当前进行行政管理的常规手段是事前许可同时配合事后的惩处，这一手段的实施是结合现实社会中行政管理的主要权限进行分配确立的，覆盖的管理对象具有一定的局限性。将这一管理模式照搬用于互联网管理并不能适应网络的信息化特征，在具体的管理执行过程中存在诸多困境。

1.违法现象广泛存在于所有进行事前许可的网络管理领域，甚至网络违法主体数量大于合法主体数量。从互联网接入到营业场所乃至备案与许可，都存在大量没有得到许可的经营主体，违规行为和现象过于普遍。［1］

2.每当出现新业态和新技术，就必须要对管理职责进行重新划分并且明确主管机构，否则就会导致争权夺利或者无人管理的问题，严重影响管理实效和市场发展的有序性。因此，事前许可与事后处罚的网络监管机制比较滞后，管理方式与观念过于陈旧，不能及时处置、有效预防互联网安全隐患，无法有效促进社会经济转型。

（三）思想认识存在偏差

对于网络执法工作重视程度不高，没有充分发挥法治特色夯实大网信工作格局。沿用互联网管控惯性思维，在执法必要环节缺失规范程序，影响了网络执法工作的公正性和实效性。网络管控与网络执法的边界不清晰，网信执法人员法制意识比较淡薄，“一刀切”式的管制思维普遍存在，没有从法制视角审视、保障监管对象的权利，甚至出现了一罚了之、一关了之、一禁了之的现象。

（四）协同机制有待加强

1.联合执法基础薄弱。我国当前治理互联网的机制主要是由各个实体职能部门分别在其自身的领域范围之内行使职能，而此种封闭式、分割式的执法机制无法适应具有跨行业、跨平台以及虚拟化特性的互联网治理要求，在权限设置、资源分配、部门合作等方面存在壁垒，协同治理体系基础薄弱，甚至出现重复管理、交叉管理现象，因此导致了大量执法空白以及推诿执法的问题，影响了执法效率和执法效果

2.系统执法联动缺失。目前很多执法指令由上级网信部门转交由属地管理权限的下级网信部门以后，以结果导向为主，仅要求下级网信部门上报执法结果，执法过程中的纵向沟通不多，上下联动格局尚未建立，一定程度上弱化了执法自信。

三、互联网信息内容监管执法工作的优化建议

（一）完善网络法律体系，夯实执法法治基础

1.加强立法工作。构建具有中国特色的网络空间治理法律法规体系，实现互联网信息内容上位法与下位法运行有序的良好局面。一方面，最高立法机关需要针对网络空间治理的工作要求制定专门和综合性的法律，作为这一领域的上位法；另一方面，国务院以及相关部委和地方政府以及地方性质的立法机构，根据上位法的精神和立法原则，结合本部门以及本区域治理网络空间工作的建设需要和实际特征，制定有自身特色的法规制度。另外，有关立法主体也需要进一步梳理法规法律，加强工作调研，坚持立改删废并举，建立常态化的监管修正机制，解决目前存在冲突或者漏洞的法规法律，使得各类法规法律能够有效整合、堵住漏洞、弥补空白。

2.构建统一标准。在法规制定层面建立统一的协作机制，整合网络信息内容的判定标准是网络执法监管的前提保障。建立覆盖全国的统一的违规违法内容判定标准和评价体系，政府机关广泛征询司法、立法、企业、行业、社会等多方建议，进一步明确不同执法主体的执法资格、执法范围和执法权限，避免由于权限的重复交叉而出现盲区和空白真空地带，具体根据违法和违规行为所涉人数、金额以及影响力大小等要素出台具体量化的标准，规范行政裁量的种类、范畴、幅度，进一步增强操作性和执行性，保证执法行为和标准的高度统一。同时，积极开展法律解释工作，对于网络执法机构的具体实践提供有益的指导和帮助，使得立法原意能够贯穿渗透于立法之中。［2］

（二）改革监管执法体制，构筑合理制度支撑

1.合理配置部门执法权。建立“集中执法为主，部门协同执法为辅”的工作模式。集中执法是进一步梳理相关执法机构的权限和职能，进行机构重组和优化调整，积极探索建立以网信部门为核心的垂直执法体系，将过去分散在其他部门的处罚和执法权限全部归纳到网信工作系统之内，捋顺多个相关机构之间的执法协调关系，统一裁量标准和执法尺度，有效整合执法监管资源。协同执法是针对特定公共问题由多部门提出协同解决方案，通过有效整合和利用不同部门的多种资源，建立涉网管理部门间的网络综合执法协调机制以及正式化的部门协调联席会议。通过共享信息平台建设实现业务合作，不断完善网络巡查、突发舆情处置、线索通报以及案件咨询等工作制度，加强行政执法与刑事司法之间的有效衔接，推动部门间充分沟通和对话。

2.完善监控预警机制。网信部门可以通过建立专门的网络信息技术研发机构，加强网络信息技术领域的开发创新和应用，运用智能化的处理信息、监测托管以及决策辅助等技术手段，更有效地发现、筛选、过滤、处置各类虚假、有害的网络信息。利用大数据技术实时监控并动态分析信息内容，及时发现在网络中存在的意识形态方面的敏感信息和潜在威胁，迅速提供真实可靠的信息内容，有效防范网络意识形态安全隐患。比如，通过大数据对即时通信的信息数据进行敏感词过滤、内容审核以及安全分级，及时清除潜在的威胁和敏感信息，实现互联网监督管理中“人治”与“技治”的有机结合，开辟网络空间治理新境界。

（三）加强执法队伍建设，强化执法人力保障

1.严把入口。注重人才队伍的均衡配置，尤其要关注市县网络执法队伍建设情况，建立优秀人才垂直调动方案，加强上级网信部门对下级网信部门的人力支持和业务指导。同时，建立科学合理的人员结构，制定严格的人员录用标准，注重执法人员队伍的性别、知识、年龄、学历背景等要素的优化调整，制定网络执法人员的职业资质考核以及持证上岗管理制度。同时，也可以积极引进其他社会行业的专业力量，发挥专业人士的作用。［3］

2.加强培训。首先，围绕当前网络发展水平以及网络违法犯罪情况，由高等院校设立专门的网络信息技术培训课程，对于当前已经承担网络执法工作的人员定期开展专业技术技能培训，辅以法律法规课程培训，按照网络法律法规修订完善情况及时更新执法人员的法律知识体系，提高其知法用法的综合能力，更好地应对当前互联网高速发展带来的各种挑战。其次，在内部组建专门培训机构，采取聘请专家授课、定期命题调研、典型案例会诊等方式，强化网络执法流程、取证规范及相关政策法规的培训力度，进一步完善系统内部的交流学习机制，便于不同区域的网信执法人员交流分享工作经验与启示，针对颇有争议的棘手案件开展横向探讨交流。

（四）推进网络综合治理，营造良好执法环境

1.建设网络空间法治文化，强化网络信息内容建设。一方面，积极培育向上向善、健康正面的互联网法治文化。加强网络空间法治文化建设，积极宣传社会主义核心价值观，提升媒介的法治素养，及时将具有典型教育意义的案例向社会公众做宣传，积极设置议题，争取舆论引导的主动性，普及法律知识，教育广大网民，震慑违法违规者，在社会上形成学法、守法的良好氛围。另一方面，要推动互联网信息内容供给侧改革，强化信息内容建设。要在互联网信息内容供给过程中树立淘汰思维，以互联网信息内容创新驱动互联网信息内容的高质量供给，国家要采取措施“鼓励网络行业、网络企业、网站、网络文艺工作者和网民创作积极健康、向上向善的网络微电影、微视频、原创文学等网络文艺作品”。在互联网信息内容领域形成良币驱逐劣币的压倒性态势。

2.推进网络综合治理，形成多元共治的法治格局。建立党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多元主体积极参与、多种手段和多种技术相结合的综合治网格局。一方面，压实网络平台主体责任。合理明确界定网络平台主体责任，谁主办谁负责、谁运营谁负责，通过安全监测、日常管理、专项整治、执法处罚，督促网络平台健全发评同步等管理制度，提升有害信息发现处置能力，加强内容管理。落实数据安全责任，严格规范对个人信息的采集、存储和使用，防止超范围收集、数据滥用和泄露，依法严厉打击针对和利用个人信息的违法犯罪行为。另一方面，强化互联网行业自律。实施网络社会组织“同心圆”工程，制定网络社会组织参与网络综合治理规范性文件，探索网络社会组织工作创新模式，发挥网络领域社会组织的积极作用。实施“网络公益工程”，做暖做靓网络公益扶贫活动，推动网络公益项目化品牌化。组建网络义务监督员队伍，加强举报宣传，鼓励引导广大网民积极参与网络空间治理。针对移动互联网重点用户群体，加大公益广告宣传力度，不断提升广大网民网络素养。