整体治理视域下韧性城市建设问题研究

文 弓顺芳 中共郑州市委党校公共管理教研部副主任，副教授

党的十八大以来，我国公共安全治理体系和能力建设成效显著，2013－2021年，全国年均因自然灾害死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，分别较上个十年年均值下降87.2%、87.4%、61.7%。[1]但是随着我国城市化和工业化进程的加快，城市生态环境和资源承载力面临严峻挑战，非传统安全领域的隐蔽性、耦合性、衍生性所导致的危机叠加效应和扩散效应进一步显现，如郑州“7·20”特大暴雨、长沙自建房坍塌等重大突发事件，暴露出当前我国城市在统筹发展与安全、常态减灾与非常态救灾、风险防控与应急处突能力等方面的不平衡问题。近年来，党中央、国务院高度重视公共安全工作，习近平总书记多次强调，安全生产是民生大事，要加强城市运行管理，[2]党的十九届五中全会提出要“更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”，建设“韧性城市”。党的二十大报告全面系统阐述了在新的历史起点上国家安全体系和能力现代化的深刻内涵和时间要求，指出构建“大安全大应急框架”，并将“打造宜居、韧性、智慧城市”作为促进区域协调和高质量发展的重要内容。因此，面对突如其来的自然灾害和各类风险挑战，如何提升韧性城市“耐灾”能动性，[3]对于实现高质量发展、高品质建设和高水平治理具有重要意义。

一、城市与韧性城市的基本理论

（一）城市的特征

城市作为一个有机生命体，其产生、发展乃至消亡都有其客观规律，决定这一规律的主要因素在于城市的内在属性，即城市具有多样性、复杂性、集聚性、风险性的自然属性，同时也具有人类生态系统的社会属性。城市的自然属性与社会属性相互交织，相辅相成，共同构成一个复杂运动的矛盾体。

第一，城市反映人与自然的相互关系，具有聚集性、衍生性和高风险性的自然属性。城市的本质在于特定自然环境下社会化生产与交易活动的空间集聚，并由此形成不同城市在区位、资源利用和社会生产关系的差异。对城市的理解，离不开城市作为“空间”和“区位”的相互建构，而城市中“人地关系”是“人”与“地”的因素在地域范围内所形成的动态演变形态，包括人与地之间的相互影响和反馈作用，是城市发展的空间镜像。随着风险社会的到来，城市作为人口、商品和文化的聚集地，成为风险挑战和突发事件的巨大承载体，呈现出传统风险和非传统风险相互交织、风险的衍生联动性和系统叠加性增强、跨区域风险和隐蔽性增多等特征，其“容器”功能脆弱性逐渐显现，灾害一旦发生，必将造成巨大的损失。[4]

第二，城市是人类经济社会活动的产物，具有社会文化属性。在现代商品经济社会中，城市作为先进社会生产力和现代市场的载体，加剧市场的劳动力、资本、技术和制度等要素的更加充分、更有效率的开放互通、流动和集聚，改变了资源要素在城市和乡村之间的分布方式，成为推进工业化和现代化的核心。西方学者芒福德认为，“城市反映的是农民们想要控制和支配地球的一种精明。技术上，他们延伸了利用土地来获得产出的技能。”[5]城市的形成既是社会化分工和生产力发展的产物，也是一个涵盖经济、社会、政治、文化和生态等多维度共同演进的过程。

第三，韧性城市是探索中国式城市现代化的典型范例。国际社会通常以城市化率来衡量城市化程度，城市化作为经济发展的重要表征，是指人口、非农产业向城市集聚，以及城市文明、城市地域向乡村推进的过程。[6]我国城市化发展道路是在工业化与城市化演进过程中不断探索形成确立的，[7]中国式城市化演进的过程是在秩序与活力之间寻求动态平衡的过程，主要是克服城市发展速度过快产生的“发展中的问题”，如“摊大饼”式、平面扩张的“造城运动”，[8]以及提升城市高质量发展转型。“十四五”规划提出“建设韧性城市”“让更多人民享有更高品质的城市生活”，是破解当前城市发展难题、探索中国式城市现代化的新范例。

（二）韧性的相关文献综述

1.韧性的概念

“韧性”一词源于拉丁语“resillo”，意思是弹回到最初状态。当前国外学术界韧性研究以演进韧性理论为主，对韧性概念的界定尚未统一。韧性理论研究经历了工程韧性、生态韧性及演进韧性三个阶段。第一阶段：以工程韧性为代表的早期研究（19世纪中期至20世纪中期）。伴随着西方工业发展进程，工程韧性由物理学概念逐渐应用于材料科学、冶金学、机械工程学等领域。早期的工程韧性强调系统的稳固性，即系统韧性取决于其脱离稳定状态后恢复到初始状态的快速程度，系统崩溃概率低并快速恢复至正常水平则意味着系统韧性程度强。第二阶段：以生态韧性为主的过渡期阶段（20世纪70年代至80年代）。生态韧性源于生态学领域，由加拿大生态学家霍林（Holling）首次提出韧性概念，韧性研究逐渐向人类生态学发展，韧性理念开始同城市研究结合，形成了韧性城市的理念。第三阶段是以演进韧性理论为主的系统研究阶段（20世纪末至今）。在生态韧性理论的基础上，灾害学和应急管理领域学者结合城市建设对韧性系统的运行与功能机制进行研究，提出了演进韧性理论。

我国学术界关于韧性城市的研究仍处于起步阶段。总体来说，大致分为四个方面：一是对国家治理现代化与韧性治理的研究。如朱正威（2019）认为，韧性治理要求应急管理体系实现动态的结构调整与功能优化，林雪、张海波（2020）从政府对于风险的准备力、感知力、行动力和学习力等方面探讨建构地方政府韧性能力的基本框架。二是韧性城市与大数据、智慧防灾的融合研究。如许晓丽（2022）以伦敦数字化韧性为视角，提出城市韧性城市与数字化发展要经历新资源、新底座、新价值和新动能释放等四个阶段,着力提升韧性城市的八个核心能力。三是研究韧性城市建设。如施生旭（2021）以新冠肺炎疫情为背景，基于全周期管理意识，研究韧性社区应急治理体制优化路径，包括气候对寒地城市脆弱性的影响等。综合来看，学术界关于城市韧性及治理形成的知识体系，经历从强调脆弱性到强调韧性；从强调恢复原状，到强调转型恢复自适应和学习能力；从强调工程韧性，到强调社会整体韧性体系等阶段（刘能，2022）。

2.韧性理论的应用

进入21世纪，韧性城市已经成为西方发达国家城市规划和地理学研究的热门话题，并引起政策部门的广泛关注。1997年，美国联邦紧急事务管理局会同管理委员会共同研发了应急能力评估系统。日本、法国和德国等国家先后在政策层面完善了突发事件应急处置能力的相关理论。2013年，美国洛克菲勒基金会发起“100座最具弹性城市挑战赛”。2015年联合国发布《2030年可持续发展议程》，提出“加快韧性基础设施建设”“建设更加包容、安全和韧性的城市和居住区”“增强社会韧性，降低贫困者面对气候灾难和诸多冲击灾难的脆弱性”等发展目标。2021年世界城市日主题是“应对气候变化，建设韧性城市”。由此可见，韧性城市已经成为未来世界城市建设的核心目标和政策共识，“韧性”理念已经成为西方发达国家制定现代城市防灾减灾研究战略路径和理论工具。进入21世纪，我国对“韧性城市”的政策应用逐渐深入。2020年4月,习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上提出，要“打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统”。同年8月，中共中央、国务院在对《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018-2035年）》的批复中首次提到“建设韧性城市”，“韧性城市”理念首次被纳入国家战略规划。国家住房和城乡建设部选取天津、上海、黄石等城市为样本城市，将“安全韧性”作为实施城市体检的核心指标。

总体来看，韧性城市建设已经成为现代城市防灾减灾救灾的重要理论和创新实践，是促进城市可持续发展、统筹区域协同发展的有效途径，[9]也是当前城市管理与发展研究的新方向和重要目标。但是，当前我国学术界关于韧性城市建设的理论和实践观察与认知还远远不足，特大、超大城市的韧性建设还缺少精细化、系统化的制度安排，尚未形成可供遵循的成熟范例。因此，本文借助整体治理理论探析韧性城市建设的相关问题，为相关研究者和决策者提供参考。

二、当前韧性城市建设存在的主要问题

（一）韧性城市政策体系尚未形成

第一，城市结构功能混乱，城市规划尚未充分体现韧性理念。韧性城市是我国未来城市发展的重要理念，城市规划首先要以识别和评估韧性城市的核心风险作为城市评价和提升策略的基础，应当明确纳入城市总体规划，但当前特大城市和超大型城市韧性规划仍缺少系统化的制度安排。北京市在2020年出台《韧性城市建设规划》，并在《北京城市总体规划（2016-2035年）》中提及了城市韧性理念，但大多数城市未在规划方案中纳入韧性城市理念。一些特大城市将城市重点产业、科教和公共服务等核心职能过度集中于中心区域，城市功能叠加重复。

第二，城市规划缺乏可执行性。正因如此，近年来，北京、上海、武汉、郑州、长沙等城市已经将韧性城市建设写入“十四五”规划或应急体系建设的编制原则与实践路径，昆明、西安等地立足当地区域地质灾害，以城市宜居、防震减灾等领域为突破口，开展编制专项韧性规划的探索实践等，但规划重点大多集中在基础设施、空间布局等硬件规划，对城市制度韧性、政府应对重大突发事件能力、预案的科学编制与管理、城乡一体化韧性水平等研究涉及较少，缺乏可操作性的方案细则。

第三，尚未形成统一的韧性城市评估体系。跨地域灾害频发要求构建城市群韧性规划，但由于地区间资源禀赋、产业布局、生态环境和人文习俗差异较大，尚未形成科学统一、相对完善的区域标准化韧性城市评估指标。如全球“100韧性城市”计划为代表的国际项目多倾向于优先选择中小城市加盟，[10]特大城市、超大城市的灾害风险治理与韧性建设至今仍是困扰世界各国的共同难题，尚未形成可供依循的成熟范例。

（二）城市应急管理体系尚不健全

第一，应急准备不充分。根据突发事件生命周期规律，任何突发事件都遵循“潜伏期－爆发期－高潮期－缓解期－新的潜伏期”规律，危机往往在管理最薄弱、隐患最多又未能及时治理的地方爆发，灾害往往发生在最缺乏准备和最缺乏防灾减灾救灾知识的人群之中。例如，2021年郑州遭遇“7·20”特大暴雨，尽管编制有城市防涝的相关应急预案，但面对百年一遇的特大暴雨和连续多轮的新冠疫情冲击形成的复杂灾害链，暴露出领导干部缺乏忧患意识和危机意识、应对准备不充分、风险认知不足的短板，也说明灾害情境下城市安全系统适应性不高的问题。

第二，应急管理体制机制法制不够健全。一是机构改革不到位。2008年应急管理部成立以来，地方政府根据实际情况设立应急管理相关机构，统筹整合安全生产局、自然资源局、防汛抗旱等部门职能，但改革尚未到位，部门之间、条块和块块之间体制不顺畅。二是应急联动水平不高。应急管理人员在职责编制、专业素质、技术手段和设备配备等方面尚不能适应现代应急工作的需要，特别在跨地域、跨部门重大突发事件的综合协调管理的数字化平台尚未打通，应急反应和快速处置能力有待提高。三是应急管理的基础薄弱。一些地方政府安全投入不足，重大工程质量监管不到位，应急预案重叠交错，灾害风险评估缺失，尚未建立政府、市场、社会组织共同参与的防灾减灾救灾合作机制。四是应对突发事件的法制还不够完善。《突发事件应对法》的宣传教育不够，不少领导干部对于属地原则、失职追责的相关条款以及应急管理预案及其演练办法不熟悉，在应急响应启止、灾后评估、应急资源的征用与补偿和应急抚恤救助基金等方面未建立统一标准。

第三，平战结合机制有待完善。城市治理涉及城市系统充裕顺畅的物资保障、反应灵敏的人员队伍、高效有力的区域协同以及统一有序的指挥调动等方面，这不仅是城市治理体系的重要组成部分，也是非常态应急状态下城市治理能力的巨大考验。常态的城市韧性建设侧重常规程序下科学配置地方资源要素，注重以防为主，做到事前风险挑战和各类隐患点的排查，不断完善提升预案质量和实施动态管理，而非常态在于尽早识别与常态性突发事件的不同，并迅速做到防灾减灾救灾，尽最大可能保障人民生命和财产安全。目前不少地方的韧性城市甚至智慧城市和海绵城市规划，较少涉及非常态压力状态下城市建设的转化点和着力点，一旦出现重大突发事件容易出现各自为政的状态，难以形成合力。

（三）社会韧性的基础性作用尚未有效发挥

第一，全民防灾减灾宣传教育有待加强。2009年3月，国务院设立每年5月12日为全国的“防灾减灾日”，但是相对于发达国家公众较为全面的防灾减灾救灾知识，我国公众的防灾应急科普知识较为匮乏，人们的生活方式、行为习惯、自救互救的能力与防灾减灾要求相距甚远，缺乏防灾意识和风险意识。例如，一些干部和群众缺乏防灾避险、逃生、互救常识，安全意识薄弱。据统计，全国煤矿生产过程中的伤亡事故主要是违章指挥、违规作业和违反劳动纪律造成的，相比美国仅参与心肺复苏技术培训的人员就有7 000万，相当于美国总人口的四分之一，我国接受初级急救培训的人口比例仅为1%。[11]

第二，专业应急救援力量有待加强。面对极端灾害频发的形势，我国在特大城市洪涝致灾因子、灾害链、暴露度、城市系统脆弱性和恢复力、多源全要素立体监测系统的开发及对数字化洪涝仿真模拟试验等方面的研究深度有待挖掘，亟需加强技术人员的培训和城市洪涝治理技术人员队伍的建设，提高防灾减灾的专业水平。

第三，政府、社会、公众尚未形成三元联动的模式。政府层面上，面对多类型危机事件的联合叠加、网络衍生的趋势，一些地方政府没有根据形势变化，及时跟进调整、完善社会应急组织在登记注册、救援补偿、监管备案、注销退出等相关制度，造成社会组织无法有效参与应急救援，同时也暴露了政出多头，推诿管理的乱象；社会层面上，应急教育的形式较为单一，没有根据受训者的年龄、行业和需求制定差异化的培训方案，应急演练重“演”轻“练”、流于形式，构建以韧性社区为基础的社会防护网任重而道远。

三、推进韧性城市建设，从基础层面提升城市本质安全水平

（一）公共价值维度

统筹经济发展和城市安全两件大事，树立安全韧性理念，打造本质安全城市。统筹经济发展和城市安全要求城市防灾减灾救灾能力同城市发展相适应。从安全韧性的价值理念来看，本质安全城市是基于以人为本的安全、绿色、开放、包容等新发展理念引领的理想城市愿景：一是体现人民城市人民建的理念。最大限度地降低各类风险隐患和突发事件造成的生命和财产损失，让人民享有最基本的生存生活环境，丰富城市美好生活的公共空间，这是打造本质安全城市的基本出发点和落脚点。二是体现低碳可持续发展的理念。韧性理念的提出源于应对全球气候变化，生物多样性需要全球能源开发利用的低碳可持续发展，这是打造本质安全城市、防范化解极端天气带来灾害的根本出路。三是体现开放包容的城市精神。城市是集聚各类要素资源和经济社会活动的区域，安全韧性将公共安全理念转化为公众共同的习俗和惯例，提高公众抵御各种风险的机会和能力，这是打造本质安全城市的理想目标。

（二）制度系统维度

优化“顶层设计－方案细化－基层创新”公共政策过程，防范化解风险。注重强基固本，增强全社会城市风险防控的治理体系和治理能力。一是顶层设计以总体国家安全观为指导，从宏观高度对韧性城市建设进行整体规划；二是省市级层面做好方案指引，从中观视角构建起城市韧性评价体系及其计算方法、技术指南和“成本－收益”匡算体系，盘活资本市场，建立以基金筹备、产业扶持、项目竞标等方式的交易市场，提高公共服务质量；三是培育壮大韧性社区，从微观角度提升社会防灾减灾救灾的能力，在重大基础设施风险研判与隐患排查、信息监测与上报、危机决策与应急处置等方面，提升城市面对重大灾害快速恢复发展的经济韧性，并且积极培育社会组织和救助机制的社会韧性。

（三）城市空间维度

重构“城市－都市圈－城市群”城市发展结构，有效防控风险蔓延。一是按照“多核、多心、多轴、开放组团”的“城市多中心”发展模式，构建资源备份系统。发挥城乡组团的分化作用，为风险蔓延预留缓冲空间，注重构建跨区域风险防控机制和邻里圈、社区网格化风险排查机制。二是强化平战结合的韧性治理，增强城市治理体系的稳健性和城市学习力。将城市韧性建设融入预案编制与演练、风险监测预警、应急处置、灾后恢复与重建等各项城市规划、建设和管理。三是数据赋能城市规划，强化多场景城市算力。关注城市重要风险点和隐患点，为城市生命线工程保留冗余空间，通过智能传感器、云端物联设备等现代科技评估模拟，构建风险点地图和风险弥散模型。例如，北京市怀柔区韧性城市技术迭代平台采用软件与技术融合的“1+N”模式，既强化了韧性城市的数字底座，提高城市安全治理体系水平，又以数字经济提升了城市经济韧性。

（四）应急管理维度

注重“事前预警—事中处置—事后恢复”全过程管理，提升全社会防灾减灾救灾的能力。一是增强风险识别和预警评估机制。韧性是系统的隐性固有属性，是通过系统性能随着灾害全生命周期的变化过程逐渐涌现的。[12]因此，韧性城市建设从风险的构成要素、功能结构、文化属性等着眼，特别关注应急管理各环节中的弱势群体扶助、城市重大基础设施安全、城市公共服务保障等方面的识别、度量、提升与仿真。二是职责划分，正确区分政治领导责任、行政责任、道德责任和法律责任，“打对板子”。问责是为了避免或减少灾害发生，要做到“一人受处分，全厂受教育”，推动各部门领导和工作人员更好履职尽责。因此，不能把追究相关部门和领导责任作为调查评估的终点。同时，在强化问责制的同时，应当赋予一线响应者适度的临机决断的权力，强调应急重心下移和第一现场的前期处置权。三是进一步利用和发挥区域比较优势，创新融资方式，鼓励社会资本投入应急产业。设立韧性首席服务官，建立黄河流域城市和长三角地区应急区域联盟，特别要加强科研机构在应急技术研发、能源利用的政策和财政支持，逐步形成统一布局、横向有差异、纵向有协同的发展新格局。

（五）绿色发展维度

保护城市发展与生态系统可持续发展，营造人与自然和谐共生关系。一是科学规划城市空间布局和调整用地结构，加快建设紧急避难场所和地下空间改造，在存量优化、集约利用、绿色低碳和系统整合上下功夫。遵循地理地形情况，增加绿地面积，保护生物多样性，注重城市治理与乡村振兴同步推进，形成城市、郊区、农村地区多位一体的防灾减灾救灾的新格局。例如，日本东京在各区域均设有独立的清洁能源供应、通讯保障和医疗保障设施，有效提升应急状态下的能源利用、供排水、污水和垃圾处理质量。二是加强城市绿色基础设施建设，注重城市自然属性、环境容量和绿色交通发展，在城市生态环境质量、节能环保、智慧生态系统、固废危废污染治理上下功夫。加快制定完善区域绿色建筑评价标准，严格执行城市生态保护红线，确立生态优先发展理念。三是增强城市生态系统碳汇能力，加快生态绿色产业、绿色交通和绿色低碳理念，在绿色产业关键技术研发、人才引进和校企合作模式创新上下功夫。在全社会培育绿色生活方式，支持发展知识经济、循环经济和绿色经济，促进形成区域和谐共生、绿色低碳的城市治理模式。