城市运行安全监管的现状分析与政策建议
——基于浙江省S市的调查

文 杨雪锋 浙江财经大学公共管理学院教授，博士

魏双双 浙江财经大学公共管理学院

刘 昊 浙江财经大学公共管理学院

蒋晴月 浙江财经大学公共管理学院

一、引言

在城市化进程不断加快的大背景下，城市作为人类活动的重要集聚地正在经历着重大的变革。尤其是近些年各种传统的和非传统的、常规的和突发的风险交织在一起，对城市的安全运行产生巨大的冲击和挑战。城市本身的脆弱性在更具综合性风险挑战中表现得愈发突出。例如，2021年牵动人心的河南郑州等地出现超强暴雨造成了严重的洪灾，天津港“8·12”重大火灾爆炸事故以及近三年以新冠肺炎疫情为代表的重大突发卫生事件都在严重地影响着城市安全系统的运行。自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全以及一些新兴网络安全领域存在的潜在风险、常规风险都是城市发展过程中需要重点预防的关键。这些风险和隐患逐渐表现出连锁性、复合性、叠加性的特点，不仅冲击了城市本身的脆弱性，而且对整个城市的安全风险治理和应急管理能力提出了更高的要求。其中，安全生产是城市安全的重要组成部分，是维护城市整体发展和有序运行的重要基础要素。安全生产事关人民福祉、经济社会发展大局。党的十八大以来，习近平总书记高度重视安全生产工作，提出一系列关于安全生产的重要论述，一再强调要统筹发展和安全。此外，面对当前的城市风险治理的形式，习近平总书记创造性地提出总体安全观来化解“风险综合体”，辩证地指出安全是发展的前提，发展是安全的保障。

聚焦城市运行安全监管，笔者开展了“S市城市安全运行监管”的专题调研，通过实地调研、座谈交流等形式重点了解S市应急管理、基础设施、安全生产、消防救援、城市综合执法等工作，针对城市安全运行管理的体制与功能、基础设施运行和安全生产监管、其他关联性风险的综合治理进行了详细的调研，充分了解S市的城市安全治理工作。在获得一手资料的基础上进行分析，明确目前S市城市安全运行监管的现状以及存在的问题难点，并且提出了完善安全监管体系、创新监管形式的政策建议，力图优化S市的城市安全运行监管体制机制，为其他城市安全监管提供有效的理论和实践指导。

二、S市城市运行安全监管现状

（一）城市运行安全管理体制与功能

1.体制机制建设

S市按照规定时间顺利完成应急管理机构改革，市、县两级应急管理局组建到位，消防综合救援队伍转隶完成。该市应急管理局内设机构有办公室、科技法规处、应急指挥处、应急救援处、综合协调处、企业安全监管处、防火救灾处、防汛减灾处、机关党组织。健全专业安委会自管自查、述责述安、巡查跟进、分类约谈等四项工作机制，安委会“1+7+16”（1个安委会、7个专业安委会、16个专业安委办）责任体系高效运行，明确安委会各成员单位安全生产职责。构建110社会应急联动工作机制，快速处置、紧急救助能力不断提升。及时调整完善安全生产委员会、减灾委员会、防汛防旱指挥部、森林防灭火指挥部、抗震救灾指挥部、突发地质灾害应急指挥部等议事协调机构的组织架构和运行规则，全市应急管理体系基本构建，应急管理协同联动、“一个口子”统筹机制基本形成。

2.应急预案建设

应急预案是有效应对各类突发事件的基础，修订应急预案是进一步深化机构改革的需要，是有效应对突发事件的需要，是适应城市高质量发展的需要。S市为提升应急管理能力，着力完善预案体系，提升预案的实用性和实操性，强化日常应急演练，提升快速响应实战能力。推进市级“总体+专项”“1+X”(即：1个突发公共事件总体应急预案、X个专项预案）应急预案体系建设，加快市级应急预案修订工作。在防汛防台风险排查整治方面，在“1+X”应急预案体系框架下，进一步完善人员转移标准、“五断”“五停”应对措施，并开展实战演练。在应对地震地质灾害方面，全面实施预警“叫应”和“六问”抽查机制，完善应急预案，加强常态化、实战化演练，不断提升预案的科学性、针对性。以实战为导向，持续迭代升级防汛防台在线、地灾智防等重大应用，推进监测、研判、预警、排险、转移等各环节、全过程精密智控。

3.应急救援体系

S市建设“15分钟应急救援圈”的应急救援体系。在SY区建设“1+6+X”应急联动救援体系，即1个应急联动指挥中心、6个片区综合应急消防救援站、X个基层应急救援网格，为基层应急救援体系建设提供了“样板”。建设以数据信息为支撑、多网通信为保障、感知监测为基础、视频指挥为手段、多部门联动为机制的区级应急联动指挥中心。并充分考虑区域实际，按反应更快、辐射更广的思路，设置S市经开区、百官、东关、章镇、小越、丰惠等6个站点和X个基层镇街专职救援队、重点企业救援队和社会救援队组成的基层应急救援网，有效实现15分钟救援圈覆盖。根据各地的发展实际和事故灾害易发特点等多方面因素，站点建设也体现了差异性，突出应急救援、应急值守、应急宣传教育、安全预警等职能，按照有独立营房、人员编制、安防体验馆、物资装备、执勤制度、保障措施的“六有”标准开展建设。

4.安全防控治理体系

首先，全力推进“四化融合”建设包括推进标准化创建、落实网格化管理、推进社会化治理、加快信息化建设。其次，全面落实“三位一体”监管责任。全面落实属地监管职责、全面落实行业直管职责。然后，全面推进综合监管服务信息平台应用。最后，创新安全生产监察方式。按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的总要求，根据生产经营单位自查自改自报开展情况，实行分类管理、跟踪执法。全面实施观摩式执法，实现执法、培训、服务一步到位，统筹调配各区、县（市）和开发区监察执法人员，全面推广交叉式执法。全面加强行业监察执法。根据“谁主管谁负责”的原则，各行业主管部门依法实施有效的安全生产监察执法，不具备执法权限的行业（领域）管理部门要及时报告，尽快处置。

5.智慧服务平台建设

依托S市“城市大脑”通用平台和“互联网+工业企业”建设，初步建成全市应急管理数据库。深化“浙里办”服务端和“浙政钉”治理端应用，建成危险化学品、建设施工、消防、工贸、旅游、道路运输、城市运行等7个重点领域“风险预警处置”“小切口”一件事指标体系和评价体系，初步构建“大安全”数字治理框架。城市综合执法局建立全市统一数据库，升级城市综合管理服务平台，建立城市综合数据库，实现国家和省区县市的联网互通。此外，S市消防部分的数字化建设独具特色，不仅提高了消防应急救援的效率，而且从预防、监管到处置提供了全流程的服务。在YC区综合信息指挥中心平台基础上，以“共享、实时、动态、互动、融入”为理念，主动探索“大数据+消防”的智慧消防治理模式，建立消防一体化智慧治理平台。平台将全区分散的智慧用电、智能烟感、智慧充电桩、远程监控、消防视频等相关资源进行汇集整合，打破信息孤岛，实现数据互联互通，形成消防智能物联感知网。依托平台发布火警信息、风险预警，优化出警路线、警力调派，监测日常隐患、派单处置，全面提升消防工作智慧化水平。智慧消防改造完成的八大历史街区的烟感报警器、智能充电桩、智慧用电等数据接入了平台，在大屏幕上都能清晰地看到这些数据的实时情况，同时还将远程监控等资源汇集整合，功能主要服务于消防大脑、火灾隐患排查、灭火救援工作、重点单位消防监控、高层建筑消控数据监测、消防车轨迹对接等方面。针对木质结构房屋和历史街区，感应处会立即报警，反馈给住户和第三方公司，并进行提前监测，超过用电负荷自动切断电源。高层建筑可监测小区防控室状况，如果无人值守会自动发短信提醒，同时监控高空瞭望摄像头，对电动车进入电梯进行监控，同时对水箱进行测压，投入3 000万元进行初步覆盖，后续继续投入实现全覆盖。

（二）城市安全生产监管

1.安全监管的体制机制建设

安全生产监管总体推行“1+8”的监管体制，市长为安全生产委员会主任，下属8个专业分管委员会，分别为工矿、危化品、农村农业、建筑建设、道路交通、城市运行、消防和旅游安全委员会，由8个分管副市长辅助。有安委会牵头抓总，防较大、遏重大事故，针对事故预防和重点领域，来保证运行顺畅。在体制框架下做好各个领域的安全监管工作。市政方面，加强公园设施监管，对凉亭、桥梁设施安全进行摸排、监管；加强垃圾分类工作中源头减量和投、收、运、处四大环节的监管；建立渣土监管平台，从产生到运输到末端处置在系统上实时监控、数字化赋能；在排水、燃气方面，发改委、消防、公安、自然资源、运输、应急管理等部门监管并做到职责明晰。强化行业监管，明确行业职责，切实加强组织领导，加强行业监督指导，推进专项督导，规范燃气企业管理，健全完善管理制度，定期开展大排查大整治。

2.安全生产监管的责任体系

贯彻落实《浙江省地方党政领导干部安全生产责任制实施细则》，坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”工作机制。按照“三管三必须”（管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全）原则，督促各行业主管部门落实安全生产监管责任，消除安全监管和灾害防治工作盲区和漏洞。一方面，落实基层应急管理工作职责。重点落实企业法人和实际控制人安全生产第一责任职责，全面推进安全风险防控体系建设，深化安全生产标准化建设，督促企业定期开展隐患排查治理，建立企业重大事故隐患主动报告制度；健全安全生产责任制考核和责任追究制度，提升企业安全生产风险防控能力，做到安全责任、安全管理、安全投入、安全培训、应急救援“五到位”。另一方面，推行完善安全生产责任体系和清单。推行数字化改革，系统建立履职清单和职责清单两张清单，并且将清单信息录入政府数据系统。中共S市委还推出具有浙江特色的七张清单，即四张市长责任清单、三张政府部门责任清单（信访、安全生产、督办），对各项工作进行数字化打分。总体从“等任务”到“找问题”，找的问题不仅要数量多而且要精准，问题解决后，省里进行评选，对典型做法进行推广借鉴，登上示范榜，形成晾晒机制。此外，形成除险保安清单，主要包括事故总量、隐患排查、监管体系三个维度，也采用数字化手段进行排名，联合各部门每季度进行常态化督查。S市坚持“政府推动、市场运作、社会参与、强化服务”，积极探索建立具有S市特色产业链发展的安全生产责任保险新模式。

3.安全生产综合执法开展

深化推进应急管理综合执法改革，整合各项监管执法职责，组建应急管理综合行政执法队伍，市县两级应急管理部门原则上实行“局队合一”体制，形成监管执法合力。制定《S市应急管理局安全生产监管执法联动机制》，从“联席会议、案件移交、联合执法、信息共享”4个方面明确监管执法联动的方法、内容和标准，推动企业安全监管、监察执法条线形成工作合力。严格落实全员执法制度，明确市局每名执法证持证人员办案数不少于3个。全面推进委托执法，梳理市县乡三级安全生产行政执法事项清单和分级分类监管目录，明确各级执法权限、范围和重点。紧盯事故易发多发、投诉举报集中、产能技术落后等重点领域和企业，持续开展安全生产大排查大整治大执法；广泛发动企业员工、群众举报安全生产违法非法行为，全方位拓展执法线索来源，对藏匿隐患实施“靶向”打击。

（三）其他关联风险综合性治理

1.极端天气等不确定性因素的安全防范与治理

为应对气象灾害，S市采用梯次化、滚动式、不断更新的工作模式，结合国家高质量发展的要求，做好气象的先导性工作，建立以气象预警为先导的联动机制，更好地应对极端天气带来的内涝等问题。对相关风险事件影响加强会商研判，开展雨雪冰冻极端天气应急处置演练，严格落实防灾减灾救灾工作责任。

2.疫情防控与安全生产统筹

为统筹抓好疫情防控和安全防范，S市安委办印发《关于做好疫情期间安全防范工作的通知》，要求进一步加强全市防疫集中隔离点等涉疫场所安全管理工作，有效防范化解各类安全风险。严格落实“三管三必须”责任，重点加强对涉疫重点场所的安全管控。

3.重大安全事故的舆情应对

根据国家、省、市有关法律、法规和国家、省、市突发公共事件总体、专项应急预案，特制定了《S市突发公共危机事件舆论引导工作预案》，同时出台了《S市推进网络生态“瞭望哨”工程建设的实施方案》，S市委网信办从“早”“小”“萌芽”入手，打造“网络风险不变现、网络舆情不发酵、网络生态不灰暗”的“枫桥模式”舆情监管模式，积极从源头上减少网络舆情风险隐患。

三、S市城市运行安全监管存在的问题分析

（一）应急管理体系有待健全

第一，应急管理纵向和横向之间的体制机制线条依旧存在较大的交叉、碎片现象。应急管理部门职责在从单灾种转向全灾种、大应急的管理模式实践中，依旧存在体制架构不顺、职能权责不清、专业性与综合性矛盾、基层应急压力大、部门缺位越位等一系列普遍性的问题。部门间信息化平台数据共享不畅，数据壁垒、信息孤岛仍然存在。目前在安全生产行政监察上，还是各自为政、各行其道，没有进行很好的综合协调，没有形成合力。安全生产办公室作用还不明显，与各组成部门之间是一种指导协调关系，也存在职责定位还不明晰、条与块的监管权力和责任不相称的问题，如建管分离，建筑部门的管理职权划转给城市综合管理部门，但建设单位的施工许可证由城市综合执法部门颁发，建筑安全问题却由市建设部门负责，两者间职权的交接和边界划分尚未有清晰、明确的界定，造成相互推诿扯皮、越界过界现象的出现。同时安全事故的处理、考核又由安全办公室负责，也造成相互联动不协调，配合不密切，影响了监管效果。

第二，安全生产应急救援体系建设还处在起步阶段。就目前而言，安全生产应急救援体系建设尚处于起步阶段，综合性消防救援队伍的“综合性”特征尚需进一步加强，存在着应急救援指挥调度机构不健全、指挥调度不统一、救援队伍力量分散、救援技术装备落后、财力物力投入不足等问题，安全生产应急救援工作还处在一个较低的层次上，与高危产业现状和严峻的安全生产形势不相适应。全市应急救援力量组织结构较为分散，整合较为困难，应对“全灾种”的应急处置能力有待提升。

第三，相应的法规制度依据不健全、不完善。安全生产法律、法规和技术标准体系严重缺乏，地方立法权难以“排上队”，也存在与实际状况相矛盾的问题，造成安全生产监管执法权威性不够，尽管结合实际，也成立了相关的安全生产管理部门，但没有相应的执法权限。面对众多的不安全因素，只能以劝导为主，久而久之，群众习惯了无效劝导的模式，难以发挥警示作用。同时，安全生产工作在制度建设、技术支撑体系建设等方面还很滞后，还存在着较多的不适应。

第四，应急责任监督机制不明确。首先，责任划分不明确，在安全生产管理中没有形成以绩效为导向的问责制度，每当出现安全管理问题、造成人员伤亡时，通常将责任落实到管理人员身上，从而容易出现事故责任划分不清，管理人员积极性受到打击，进而影响安全管理工作效率等问题。党政领导及安监人员承受的责任压力与企业承受的责任压力不对称。在当前的安全生产责任奖惩机制设计中，安全生产压力主要集中在各级党政领导和安监人员身上，还没有很好地把压力传递到企业这一安全生产责任主体身上。基层党政领导及安监人员安全生产工作“奖”与“惩”的力度不对称。现行的安全生产责任机制，对“惩”的一面强调得十分突出，而“奖”的一面力度远远不够。对于发生了重特大事故的、事故指标超控的有关惩戒性规定，非常明确而具体，但对于在安全生产工作中做出了突出贡献、长年从事安全生产工作的基层党政领导和安监人员的鼓励和奖励，往往很难找到具有可操作性的规定。

（二）安全监管综合执法能力建设有待加强

第一，安全监管任务与行政力量配置的矛盾突出。直接监管的高危行业生产经营单位众多，安全监管力量严重不足。现有市县两级安监人员严重不足，与繁重的监管任务不适应，工作人员一直超负荷运转。安全投入不足、安全保障滞后是制约安全生产工作的一个重要方面。缺乏必要的技术装备，安监人员在日常监管执法中，也只能靠眼睛去看，用耳朵去听，凭鼻子去闻，靠人去严防死守，而这种严防死守的劳动强度、时间跨度和不可控性远远高于监管工作，安全监管的科技含量明显偏低。

第二，专业监管队伍建设不完善。首先，人力不足，主体不纯，在安全生产监管部门，拥有执法权的人员较少，达不到实际的工作需求，制约了监管工作的进一步开展，加大既有人员的工作强度，可能引起相关工作推行和落实不到位，会疏漏、忽略部分安全生产隐患。其次，部分监管队伍人员存在年龄偏大、专业知识技能欠缺、实践经验不足，这都会掣肘日常的隐患排查和应急事故处置工作。日常的例行检查存在疏漏之处，安全隐患一直隐藏无法识别、防范，给日后事故突发埋下伏笔；面对应急、突发事件时，专业的知识、能力、素质欠缺，无法有效、准确判断事故状况和合理制定应急救援方案，极易造成更大的损失和次生危害。再者，监管人员存在在法律法规意识不强、法治观念缺乏、法律素养不高的问题，执法工作中存在着“理不直、气不壮、腰不硬、刀不快”的状况。最后，专业的监管设备的数量和使用难以保证，主要还是依据个人的经验和知识储备进行主观的辨别和判断，专业设施设备介入较少，难以发现很多潜在问题。

（三）社会应急力量资源利用率低

聚焦社会共治共享，全面打造城市应急共同体已经成为当前发展的重大主题。在实际工作中，这个应急过程过于依赖政府力量，社会力量的发挥远远不够。首先，一方面缺少与高校、科研院所的合作培养适应社会的应急管理人才，另一方面缺乏相应的应急管理专家资源库，无法有效发挥各领域专家在决策咨询、标准制定、安全诊断、应急会商等方面的作用。其次，公共防灾基础设施建设、应急避难场所尤其是应对多种灾种、室内室外多种类型应急避难场所相关的建设存在建设和管理方面的不足。再次，相关安全生产领域的行业协会、企业等具备的应急管理意识、常识、知识均处于培育空白区，社会组织的建设标准需要进一步的提升，在相关理论、技能等方面的培训教育力度需要加强。最后，对于社会应急力量重心下移，夯实基层应急管理基础上的支持和引导不到位，虽然S市也举办了相关的应急处置培训演练和安全生产宣传教育等工作，但是没有形成有效的常态化长效机制。此外，城市内部相关的社会应急志愿服务资源没有在信息化平台进行有效的整合，应通过建立应急志愿服务的协调机制以便发挥志愿服务的牵头职能，提升应急志愿服务水平。

（四）智慧应急数据服务能力有待提升

首先，在普遍进行应急管理信息化建设的大背景下，S市积极开展相关基础设施系统的填报工作，各个部门、行业都在进行数据的上报，但是由于不同部门都在建立相应的智慧化治理平台，数据提供交叉重叠，造成下属工作部门出现疲于应对数据上报的现象。其次，由于涉及区域发展、体制机制、部门利益的冲突，数据融合共享的进度受到阻碍。再次，有关的数据标准清单、共享目录编制处于滞后阶段，需要加强应急管理信息化建设的统一规划。然后，信息化覆盖面还不够宽，已有系统的效能尚未得到充分发挥，现场通信保障能力亟待提高，需要继续努力加以突破。最后，已有的信息化平台建设需要进一步聚焦自然灾害和安全生产事故，区分信息化运用场景。

（五）城市安全评估形式静态单一

在城市安全风险评估工作中，S市采取的是聘请专业第三方机构进行评估，但是这种评估存在行业领域限制，一般难以对整个城市的安全概貌进行评估，而且评估的最终结果以书面的形式落实在评估报告中进行静态单一的展示，难以在实际工作中进行评估结果的应用。此外，尚未建成动态、直观、可更新的风险评估系统，相关信息化、数字化的基础设施建设也未同步，目前还没有实现依据数据化的风险评估报告和运作平台。

四、加强城市运行安全监管的政策建议

（一）理顺应急管理体制

1.建立综合指挥协调的政府应急管理体系

由于应急管理涉及的内部部门和协调机构较为复杂，需要统一的指挥和适度的集权，能够以最快的速度明确应急方向、应急救援以及后续保障。在党中央统一领导下，建立权威高效的应急管理机构及综合应急指挥管理系统与平台；要强化应急管理部门在处置突发事件中牵头负责、协调指挥的职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系。特别是重特大灾害发生后，应急管理部门作为指挥部，协助中央指派的负责同志开展应急处置。统一指挥各类应急救援队伍，统筹灾害事故救援全过程管理；建立应对各种风险的综合机构应对体制，设立城市综合防灾减灾委员会作为风险防控的最高行政决策机构。

2.自上而下系统性构建各级应急管理机构

落实形成常态化、实体化的应急管理部门。根据各级部门管理的具体实践和地方特色逐步整合一些碎片化、零散性的职能到综合性、跨部门的应急管理机构中。在常态化的管理机构中形成各具体部门特定人员抽调组成专项领导小组的组织制度以应对非常态的事件，充分做到平时抓预防、体系规划建设，战时抓风险应对和救援，真正做到“平战结合”。以网格化管理为切入点，健全基层应急管理机构，强化专职力量建设。推进基层应急管理能力标准化建设，在有条件的街道（乡镇）、社区（村）建设应急管理服务站。

3.深化应急执法改革，提升应急执法综合效能

组建应急管理综合行政执法队伍，完善应急管理综合行政执法体系，推进应急管理队伍准军事化管理，充实加强基层一线执法力量。依据国家有关规定，编制安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等领域的统一执法目录。全面落实执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，推行“执法告知、现场检查、交流反馈”“重点检查企业中主要负责人、安全管理人员、岗位操作员工全过程在场”和“执法+专家”的执法工作模式。规范实施安全生产行政执法与刑事司法衔接制度和联席会议制度。强化跨区域联合执法、交叉执法，加强跨部门联合协同执法。实行分类分级监管执法，开展网络巡查执法。强化执法监督考核，坚持行政执法质量定期通报制度，对执法工作落后的地区和单位进行约谈警示。

（二）完善应急管理运行机制

1.健全应急管理机制

（1）构建统一指挥、分类处置、专家支撑的应急指挥机制；（2）建立重大风险与应急管理之间的无缝衔接机制；（3）建立标准化、制度化、常态化的沟通机制和应急协调信任机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等活动，提高地区之间、部门之间、条块之间应急协作的程序化、制度化和规范化水平；（4）建立健全应急管理专家咨询委员会和重特大突发事件首席专家制度，健全涉灾部门、专家团队、地方政府等多方参与的会商平台，为减灾救灾决策提供辅助支撑。

2.强化应急预案制度

应急预案制定要落实操作性和科学性，预案内容尽可能地详细，具有指导性，能够指导各级政府在应急管理过程中的工作部署和实施。逐级落实应急预案报备制度，将预案制定工作作为一项重点考核内容纳入政府工作考核。建立种类齐全、衔接有序、管理规范、面向实战的应急预案体系。推动重要目标、重大危险源、重大活动、重大基础设施安全保障应急预案编制。组织开展应急预案落实情况检查。编制预案配套工作手册、行动方案等支撑性文件。依托市应急管理综合应用平台，建设应急预案数字化管理系统，实现应急预案数字化、可视化管理。加强应急预案演练评估。制定并落实年度应急演练计划，组织开展全市跨部门、跨区域综合应急演练，强化应急演练评估。通过演练，认真研究应急指挥、综合协调、抢险救援、受灾人员救助、次生衍生灾害防治、基础设施恢复、危机舆论引导等应急功能如何落实，研究各个应急工作环节如何有效衔接。

3.完善安全责任体系

强化责任落实，构建横向到边、纵向到底的责任体系。其一，逐步建立健全“党政同责、一岗双责、失职追责”的应急管理责任体系。其二，推广实行责任清单机制。制定本市各级党政领导干部安全生产职责清单和年度工作清单。其三，完善应急管理责任考评指标体系，将应急管理体系和能力建设纳入各级党政领导干部政绩考核内容。其四，压实企业主体责任。健全生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的安全生产治理机制。持续推进安全生产标准化建设，加强企业安全生产标准化考评监管。推动重点行业领域规模以上企业组建安全生产管理和技术团队，提高企业履行主体责任的专业能力。

4.建立应急容错机制

首先，通过设定容错清单精准确定容错的范围。同时，在此过程中要防止“容错”过度的现象发生，要通过建立容错“负面清单”的方式来强化约束，防止将党员干部犯下任何错误都纳入容错机制。其次，要规范容错的程序，在对干部进行问责追责时，结合容错情形、条件、后果等一些主客观条件进行综合分析。以容错为核心加快推进实施细则、工作程序、责任清单、考核评价等在内的制度体系建设，从而形成涵盖申请、核实、认定、报备全流程的容错制度链。同时要加强上级部门对容错的结果运用，使得被给予容错的干部能够得到公正评价和合理的使用。最后，容错纠错有效衔接。在纠错过程中，对于探索性失误、创新性失误、改革性失误要区别对待，通过监督纠错、整改纠错等多种方式精准纠错。在容错、纠错的基础上要形成经验从而建立起防错机制。

（三）提升应急管理队伍素质

首先，加强应急管理培训和学习，例如，开展座谈会、素质拓展、政校合作、专项专题培训等多种形式的活动，提升政府相关人员的安全风险意识、应急管理知识、救援常识及治理能力；其次，编写一批基层必须掌握的基本知识教材，提升公务员的心理素质、技能素质、业务能力；再次，要监督检查企业行业的培训效果，要确保重要安全领域的行业部门工作人员具有基本的安全常识、救援设备利用能力；最后，推进应急管理学科建设，加强创新型、应用型、技能型、复合型人才培养。

（四）推进社会力量建设

1.引导社会力量参与

基层政府应急管理组织体系中，应专门设立协调统筹社会力量的部门，确保社会力量的有序参与并发挥最大作用。以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的应急管理工作格局。强化志愿者队伍建设，完善应急志愿服务的招募管理、能力提升、激励示范、支撑保障，健全应急志愿服务规范运行办法。通过行政、市场等手段，推进应急管理服务需求和供给资源共享对接、有序衔接、跨领域衔接，最大限度激发企业、社会组织、党群社团等各类社会力量和资源参与应急管理工作的积极性和主动性。完善市场参与机制。建立健全政府购买服务机制以及健全政府引导、保险机构主导、第三方机构参与、企业负责的市场化事故预防服务机制。实施应急救援人员人身意外保险，加强救援人员安全保障。实行企业安全生产信用风险分类管理制度，建立企业安全生产信用修复机制。

2.培育安全应急产业

推动省级应急产业基地、省级重点应急产业特色集群建设，加快应急产业集聚发展。持续强化企业自主创新主体地位，不断完善应急产业创新平台建设，加快推进创新成果转化，努力打造集基础研究、技术开发、工程应用于一体的创新链。培育一批龙头企业、专精特新和科技型中小企业，形成骨干企业示范引领、中小企业特色支撑、融通发展的产业格局。积极引导公众消费需求，切实提高政府采购力度，不断完善应急基础设施，推动形成政府采购、工程配置、家庭使用为主的应急产品和服务消费格局。

（五）建立常态化城市安全风险评估

1.持续开展城市安全风险评估

针对城市本身的安全发展，开展定量和定性相结合的安全风险评估工作。首先从“点、线、面”三个方面入手，深入具有行业代表性的企业、具体风险点，开展调研座谈和现场核验确定评估范围和要求，委托第三方专业评估服务单位，对相关的行业和领域进行细致科学的评估，并形成一份专项的城市安全风险评估报告。评估报告应该包括主要的风险源清单、风险等级、风险防控方案等配套的专业报告。报告完成后要进行公开公示和组织学习，落实报告具体内容。行业部门要根据城市安全风险报告内容制定符合本行业特点的行业安全风险评估标准和风险辨识清单。

2.建立风险管控信息化基础数据库

打造集成风险源展示、风险预警、应急响应、资源调度等功能于一体的风险评估系统平台，实现城市各行业和领域安全风险源的数据化、分级化、可视化、集约化、高效化管理。以纸质版静态评估报告为基础建立安全风险数据库，登记行业、企业安全风险源等各类有效数据，实现企业安全风险、区域安全风险一张图。在风险数据库基础上，补充风险源主体基本信息、风险源安全监管信息。督促指导各重点行业领域及时更新风险源台账和管控措施，不断动态更新升级相关信息的录入、维护。在各区安全防控网地图基础上，依据区级风险清单和各街镇、各行业风险整体等级，绘制安全风险四色分布图、区级整体风险图和行业风险比较图等三类图，利用信息化手段形成电子图，在安全防控网上展示。

3.开展重大安全风险事件情境构建工作

情景构建一方面有利于从体制、机制应对风险事件；另一方面也是对已有应急预案的有效检验。在风险评估的基础上，以提高应急准备能力为核心，形成应急准备的情境、任务、能力模式，构建重大非常规突发事件的“情境-应对”框架体系，形成系统化的《城市重大风险情境构建报告》。重视以情境构建为导向，明确应急准备的预防、任务、能力，推动情境构建与应急预案和应急演练的综合对接，将情景系统地集成到突发公共事件管理过程中，使预案制定和调用的流程情境化提高应急预案的精细化、前瞻性以及应急演练的沉浸式体验，切实提升城市应急管理体系的协调性。

（六）探索智慧应急新模式

1.推进应急资源全域聚合

重点深化数据治理和服务，推进跨部门、跨区域、跨层级数据联通、融合共享，加强应急基础信息统一管理和互联共享，推进各地编制应急信息共享目录和数据标准清单编制，强化灾害现场信息采集能力，构建全域一体化应急管理大数据资源体系，提升全要素、全口径、全生命周期数据管理能力和实时共享服务能力。将基层应急管理信息化系统作为基层应急管理基础设施建设的重要任务。积极探索将“互联网+”“大数据”等先进手段用于社区应急各项活动，全面推动基层应急平台和其他应急软硬件系统的升级改造，全面提升基层应急管理科学化水平，实现社区风险的智能感知，为基层风险管理提供了科学支撑，实现应急管理关口前移。完善并推广灾害事故报送系统、应急资源管理系统等业务系统，加强对本地灾害信息员、安全网格员、社会力量、志愿者的组织管理。

2.深化应急管理信息化应用场景

从单一的自然灾害防治向安全生产和应急救援集成，形成大安全、大应急、大减灾的应急管理数字化整体智治。一是重点加强技术应用，提升信息支撑能力，打造绿色智慧数据中心、智能安全防护体系、空天地一体化通信体系等新型基础设施，提升极端复杂条件下通信保障能力。二是推进监管和政务服务信息化应用。整合危险化学品、消防等重点行业领域监管监察执法系统，形成全国统一的应急管理监管执法信息系统和数据库。推进手持执法终端应用，积极探索网上视频巡查、智能辅助等新型执法模式，提升精准监管执法能力。开展区域、行业整体的安全生产风险智能分析研判，促进企业分级分类、差异化监管，辅助精准执法，提高监管效率和针对性，实现安全生产监督管理大闭环的良性循环。三是利用综合应用平台的智能分析工具，建立仿真模拟分析系统，综合研判突发灾害事故信息、业务系统报警信息和互联网舆情，为分析灾害事故影响范围、快速评估灾害事故损失、研判次生衍生灾害提供辅助手段。四是建设灾害事故精准救援系统，实行灾害事故现场人员车辆管控、自救互救、线上医疗救助、救灾捐赠、智能语音呼叫、应急物资申领等智能化管控，提高现场应急处置管理移动化、自动化、智能化水平。五是开发手机终端信息推送获取。在灾害发生时，公众能够利用手机终端查阅到最近的避难场所、物资储备场所以及救援力量的相关信息。