基层政府惠农政策执行困境及对策
——基于街头官僚理论

董丽娜

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000

0 引言

惠农政策的有效实施关乎广大农民的切身利益，关系农村发展大业。从中央制定惠农政策到地方配合执行惠农政策，再到政策惠及农民受众，期间往往经历多个层级与复杂环节。政策下沉过程中的主客观因素可能使惠农政策执行出现“失真”“变异”问题，达不到预期效果。因此，研究惠农政策现存执行困境并提出针对性解决措施具有重要意义。

1 街头官僚理论与基层政府惠农政策执行相关性分析

1.1 街头官僚理论概述

20 世纪70 年代，美国学者李普斯基（Lipsky）开创了街头官僚（Street-Level-Bureaucrat）理论的研究。街头官僚是指处于基层，在日常工作中直接与公民打交道，并且拥有实质自由裁量权的公职人员［1］。典型的街头官僚包括公立学校的教师、警察、社会工作者、基层法官、律师等执行法律、为民众提供各种接触政府渠道的政府工作人员。街头官僚一般具有以下特征：①拥有较高的自由裁量权，有权对政策施行作出自主决策；②在整个官僚体系的最底层，与他们的管理者及高层行政人员相比，他们地位低、权力小，但数量庞大；③街头官僚的工作直面公众，与和他们同层级但从事文书工作的官僚相比，他们是公共服务和公共政策的实际提供者和执行者，他们在工作中的表现直接影响着政府绩效和民众对政府的评价；④街头官僚所从事的大多是劳动密集型工作，他们通过人力向民众提供服务，其工资占据公共服务成本的大部分；⑤街头官僚掌握一定程度的专门知识或技术，从而使他们的上级对他们产生信赖，使服务对象对其愿意遵从。街头官僚理论引入我国后，结合我国政治情境，我国学者更多地将政府工作人员或公务员划定为街头官僚范围，如村组工作者、乡镇干部等。

街头官僚理论的主要研究内容包括自由裁量权和街头官僚行为范式，其中自由裁量权是街头官僚研究的核心。虽然街头官僚处于政策执行的末端，但是由于其行为的高度风险性和临时适应性，不免在政策执行过程中进行政策变通，将顶层决策者制定的政策进行一定更改，以达到自身追求的目的。与其说街头官僚扮演着“受命执行”的角色，不如说其行为路径是对公共政策自上而下的检验过程。街头官僚在政策执行过程中更多扮演“实际政策制定者”的角色。街头官僚的行为范式包括行为特征与行为逻辑。其行为特征表现为以下3 点。一是执行现场性。街头官僚日常工作在基层，与公民产生直接互动。二是高度自主性。街头官僚拥有较高的自由裁量权，加之基层工作往往需要处理突发性事件，在日常工作与政策执行过程中其有权决定政策的实施方向。三是监督匮乏性。数量庞大的街头官僚活跃在社会底层各个角落，人员与权力分散，导致难以对其进行强有力的监督。激励缺失、规则依赖、选择执行和一线弃权4 个方面构成了街头官僚的行为逻辑。

1.2 街头官僚理论与村组干部执行惠农政策的相关性

惠农政策指政府为了支持农业发展、提高农民的经济收入和生活水平、推动农村可持续发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠，主要分为福利型、保障型、公益型、保险型、培育型惠农政策五大类［2］。作为惠农政策执行的真正主体，村组干部成为政策供给端与需求端的联系桥梁，充当国家与农民群体间的“沟通媒介”。因此，采用街头官僚理论解读农村村组干部执行惠农政策问题的契合性较高。

一方面，村组干部具有较高的自由裁量权。我国村组干部处于惠农政策执行末端，扮演着“受命执行”的角色。但由于政府与农民之间信息不对称，为保证惠农政策精准施行，上级政府往往采取权力下放的方式，即将政策执行权逐级下放至村组干部，使其成为政策执行的真正主体。此时，村组干部便具有了高度自由裁量权，由“受命执行”转变为“村庄当家人”的角色，可能会在一定程度上改变原有的惠农政策内容，拥有决策自主权。

另一方面，村组干部的行为范式与传统街头官僚相契合。作为与农民直接打交道的工作人员，村组干部是基层惠农政策执行的真正主体，在惠农政策宣传、政策受众选择、惠农政策具体落实等方面拥有较高决策自主性。在我国现行科层体制下，中央人民政府与地方乡土自治组织存在一定程度的监督断层，导致上级政府对村组干部的监督难以突破“最后一公里”。一旦中央政策与地方政策产生利益冲突，部分村组干部就可能会利用自由裁量权做出信息寻租行为。作为群众自治性组织的工作人员、地缘社会下的“土领导”，村组干部获得上级政府重用的概率较小。在缺乏利益驱动和激励的情况下，一旦政策执行付出成本大于自身利益所得，部分村组干部将可能做出敷衍性执行行为，即激励缺失。村组干部介于国家行政系统与地方自治组织之间，对村组干部的管理既可采用公务员的绩效奖惩机制，又可采用村庄管理规则。在工作环境充满不确定性的情况下，其依赖两种规则进行自保。而在乡村社会资源供给与需求严重失衡的情况下，面对有限的社会公共资源与农民群众无限的利益需求，部分村组干部权衡利弊后可能会做出利于个人或组织的行为选择，出现渎职、失职的行为。

2 街头官僚理论视角下惠农政策执行过程中的失范表现

2.1 惠农政策替换性执行

政策替换性执行是指政策执行者表面上尊重政策制定者的意图，但在实际执行过程中以符合自身利益需求的新政策代替原来旧政策的行为［3］。自2009 年，为将“两不愁三保障”落到实处，保障农村经济贫困家庭住房安全，维持其基本生活稳定，中央人民政府颁布“农村贫困户危房改造”保障型惠农政策，依据贫困程度的不同，财政部按照每户2 万元、1 万元不等的标准进行财政补贴。危房改造的基本程序是“农民自愿申请、村民会议或村民代表会议民主评议、乡镇审核、县级审批”，而部分村组干部在政策宣传过程中将最初的“农民自愿申请”步骤变更为“村委会筛选分配”。政策惠及受众的识别界定工作落到了村组干部手中，导致原本贫困户人人均可争取的机会空间变得窄小。在村庄亲缘社会系统中，各家各户之间存在千丝万缕的血缘、人情联系。部分村组干部选择帮扶户时，除了给予极度贫困的名额，还会预留出名额分配给关系户，最后直接向上级政府部门提交认定名单。由于人民政府与农民群众存在交流断层，作为沟通桥梁的村组干部成为双方自觉信任的对象，这为惠农政策的替换性执行提供了便利。惠农政策执行程序和受众悄然替换，改变了政策制定者原本扶助农村经济贫困户的根本宗旨，致使惠农政策无法有效实施。

2.2 惠农政策敷衍性执行

政策敷衍性执行是指政策执行者表面上尊重和拥护政策制定者的意愿，但出于种种原因降低了政策执行力度，从而出现政策执行不到位的情况［4］。惠农政策敷衍性执行也可称为象征性执行，突出表现为村组干部在上级传达惠农政策具体内容后对其敷衍宣传，喊口号，立目标，不作为，流于形式，将实际惠农工程变为“面子工程”。例如，推进农村“厕所革命”是破解乡村治理难题、改善农村人居环境、提高群众生活品质的一项重要工作。H 省D 村村组干部接到上级指令后，向村民宣传每家每户可免费领取一个微生物降解马桶，并要求村民上缴一定费用，以便村委会雇佣工程队拆除建立在院墙之外的老式厕所。如图1 所示，笔者对D 村257 户村民实施线上线下相结合的走访调研，发现虽然每户都安装了微生物降解马桶，但133 户村民表示安装后完全未使用过该马桶。询问原因，如图2 所示，38%的村民表示当初由于免费才会领取，并未打算使用；30%的村民表示不知道具体使用方法。上级政府下达命令，村组干部便强制村民执行，却并未将政策内涵宣传到位。在不清楚惠农政策具体利好的情况下，为了完成上级政府下达的考核指标，部分村组干部基于对短期效益的考量，动用人力、物力、财力，将财政拨款用于公共设施购买和建设，大搞“政绩形象工程”，铆足力气完成政绩指标，使得惠农政策不能落到实处。

图1 H省D村微生物降解马桶使用情况

图2 H省D村微生物降解马桶不使用原因

2.3 惠农政策附加性执行

政策附加性执行指政策执行者尊重政策制定者的意图，并在一定程度上保留对原有政策的执行力度，但公开加入符合自身利益的新政策元素的行为［5］。以上述厕所改造这一保障型惠农政策为例，由于村民对惠农政策了解不够全面，部分村组干部在原有措施的基础上附加看似恰当要求即，即要求每家上缴拆除旧式厕所的费用。这种政策捆绑的方式是部分村组干部利用规则附加中饱私囊、规避风险的表现，改变了惠农政策实施的初衷。

2.4 惠农政策抵制性执行

政策抵制性执行是指政策执行者完全置政策制定者的意图于不顾，并表达与政策制定者不同的意图，最终主动停止执行政策的情况［6］。在没有严重损害政策执行主体利益的情况下，政策抵制性执行行为并不多见，但在惠农政策的执行过程中确实存在，大多表现为部分村组干部利用职权之便截取惠农政策补贴资金等。例如，在H省C村，早年间实行了国家投资的农村自来水改造项目，除了前期管道铺设等工程实施由农民自费，后期自来水使用不再收取费用。但由于村庄自来水收费权限掌握在村委会和乡镇政府手中，便出现个别村庄自行收费现象。在没有对收费标准和用水量进行公示的情况下，由村委会每季度收取水费，实则此笔收入被用于村组干部个人享受和公务接待。部分村组干部公开抵制上级政策以获取私利，使得国家建设惠农工程的投资付之东流，严重损害国家与广大人民群众的共同利益。

3 街头官僚理论视角下惠农政策执行失范的原因

3.1 自由裁量权支撑下村组干部寻租空间大

在惠农政策执行过程中，村组干部持有较高的自由裁量权，容易滋生寻租等腐败问题，阻碍惠农政策的有效实施。村组干部日常工作繁杂、机械，晋升困难且酬劳低。在精神与物质双重激励缺失的情况下。部分村组干部依赖社会规则做出选择执行和一线弃权等行为，以保障自身既得利益。作为掌握第一手惠农信息的真正主体，在乡村熟人社会网络中，亲缘、人情关系是影响村组干部行为的重要因素。受到自身或利益相关者的驱动，部分村组干部利用自由裁量权上下浮动的弹性空间，将惠农政策向自身和与之相关的利益群体倾斜。部分村组干部利用职权之便，向上级政府欺瞒真实的政策执行状况，扭曲政策帮扶广大农民的原本意图，导致上级政府公信力降低，以及农民对惠农政策丧失信心，致使惠农政策实施效能降低。

3.2 乡村场域下政府与农民交流断层

政策沟通与政策协调是促使政策有效实施的重要因素。在乡村场域之下，惠农政策执行呈现上级政府颁布政策、村组干部传达政策、农民群众接受政策的自上而下的单一传导模式。在惠农政策执行过程中，上级政府与村组干部之间更多呈现政治命令下达和绩效指标完成的情形。村组干部与村民之间的信息交流体现为前者选择性宣传政策和后者被动式吸收信息［7］。上级政府作为惠农政策的制定供给者，与村民这一政策需求端产生了严重的“信息鸿沟”。在农民群体不具备有效的信息识别素养的情况下，原本充当“中介”的村组干部可能成为信息传输的“拦路虎”，导致供求双方信息不对称，甚至出现利益冲突，成为惠农政策有效执行的障碍。笔者对H 省D 村村民的调研发现，相当一部分村民接收惠农信息渠道单一，大部分依靠村委会获取惠农信息（见表1）。这侧面反映政府与农民交流不够，没有以政策供给者身份直接与农民进行交流对接。交流断层问题的存在使政策供需双方利益互不匹配，阻碍了惠农政策的有效落实。

表1 H省D村村民对惠农政策的关注情况

3.3 政策执行监督机制不完善

政策监督是确保政策有效执行的重要环节。在惠农政策执行过程中，作为上级政府与农民群众的沟通媒介，村组干部理应受行政系统内部与社会外部的共同监督。实际上，双方监督主体都缺乏监督意识。

一方面，惠农政策的宣传落实皆依靠村组干部。作为惠农政策执行的唯一依赖对象，上级政府对于村组干部具有天然信任或者“被迫信任”，很大程度上降低了行政系统对村组干部的监督力度。另一方面，作为与村民产生频繁直接互动的基层工作人员，村组干部的任何决定往往都能直接关系到村民的生活，导致村民“畏官”意识严重。在“官大于民”思想的影响下，农民自主意识严重匮乏，缺乏现代政治民主中的主人翁意识，对村组干部执行惠农政策的失范行为习以为常。由此可见，监督意识缺失和监督机制不完善为村组干部违规违法提供了便利。

4 街头官僚理论视角下提升惠农政策执行效能的对策

4.1 控制村组干部寻租空间，将自由裁量权限制在合理范围

首先，提升村组干部综合能力。全面提升惠农政策实际执行主体——村组干部的综合素质能力，是控制村组干部寻租空间、促进惠农政策有效执行的重要基础。因此，上级政府部门应适时组织培训，对村组干部加强培训，包括思想引导和政策执行教育，让村组干部从思想上认识到执行惠农政策的重要性，并掌握正确的政策执行方式方法，综合提升其思想觉悟和执行能力。其次，将政策执行责任具体落实到个人。责任细分可以给村组干部一定的工作压力，促使村组干部将工作责任落实到具体行动中，且有利于纠察政策执行过程中的失误，让村组干部行为公开、透明，限制自由裁量权浮动空间的过度扩张，做到权力在“阳光”下运行。最后，建立绩效评估与奖励机制。上级政府应根据政策宣传实际效果和村民利用惠农政策获得实际收益等情况，建立系列评估指标，并根据指标对村组干部政策执行情况进行评估，在法律允许范围内给予村组干部绩效津贴奖励，调动村组干部惠农政策执行积极性。

4.2 拓宽政策参与渠道，打破惠农政策供需双方信息鸿沟

拓宽政策参与渠道是打破惠农信息传播“最后一公里”、缩小政府与农民群众之间“信息鸿沟”的有力保障。一是创造政府与农民面对面沟通的机会。上级政府应采取召开农民座谈会或定期问卷调研的方式，切实把握农民惠农信息了解倾向，实现惠农政策供需有效对接。这样有助于将村组干部的自由裁量权限制在“上传下达”的作用之上，取消其政策变通执行的决策权。二是改变政策制定过程中自上而下的政府单一主导模式。政府部门应以农民需求为导向，打造自下而上的农民需求反馈通道，就惠农政策制定征求农民意见，根据最广大农民的根本需求制定惠农政策，让农民群体在惠农政策制定和执行过程中拥有独立的话语权。三是打造农民群体易于接受的惠农信息传播形式。政府相关部门可利用微信、抖音、快手等平台，增加宣传惠农政策的频次，以人民群众喜闻乐见的方式传播惠农信息，提升农民接收惠农信息的及时性和有效性，缩小政府与农民之间的“信息鸿沟”。

4.3 搭建“互联网+”云监督平台，构建多元监督体系

构建完善的监督体系，采取内部监督与外部监督相结合的方式，有利于确保政策的有效执行。内部监督方面，政府相关部门一方面可搭建“互联网+政务”云平台，打造惠农信息专题数据库，积极主动公开相关信息，确保惠农信息公开、透明；另一方面应加大对村组干部的监督力度，动态管理惠农政策执行情况，评估对比政策执行的前后效果，确保政策真正惠及农民、造福人民。外部监督方面，政府相关部门应培养农民群体的主人翁意识，打破农民群众的“畏官”思维，破除其对村组干部的过度依赖，激发农民政策反馈与政策监督意识，促使农民群众利用云平台对惠农政策执行过程中的不法行为进行举报。另外，政府相关部门应借助大众传媒，充分发挥媒体打破时空限制的优势，对政策执行中的不法行为进行披露，同时在网络阵地传播惠农信息，及时反馈惠农政策执行情况，助力提升惠农政策执行效能。

5 结语

惠农政策的有效实施是推动农业农村现代化建设的基础性工作。笔者基于街头官僚理论，从村组干部这一政策执行主体出发，分析惠农政策执行失范的表现及其原因，并针对性提出促进惠农政策有效执行的对策，以期突破惠农政策执行现存困境，推动农业农村现代化建设。