跨越数字鸿沟：老年人智慧出行的政策执行困境及其落地之策

李睿 郭庆

[摘    要] 当前，在人口老龄化、信息化、智慧化大趋势下，我国老年数字鸿沟问题日益凸显，对此政府虽出台了相关政策以缓解老年人出行困难，但相关政策在执行过程中仍面临着政策体系与部门间信息传输中科层悖论的制度性困境、多元主体间互动共治责任缺失的结构性困境和“传统”与“智能”间冲突的调试性困境，加之政策体系在各部门之间运作中出现的信息失真、信息壁垒、信息泄露问题，政府、企业、社会等主体在互动共治中暴露的权责体系不明确、政策共识未形成、服务保障不充足的问题，老年人使用智能设备遇到的观念冲突、习惯依赖、费用顾虑、操作障碍问题，大大制约了老年人智慧出行政策的落地实施。因此，可通过建立政府部门间信息协同联动机制，让各个部门能够相互协作，共同推进老年人智慧出行政策的实施；构建老年人专属智慧出行服务平台，通过智能化技术提供更加便捷的出行服务，满足老年人的出行需求；实现“传统”与“智能”并行，让老年人既能够使用传统的出行方式，也能够享受智慧出行的便利。

[关键词] 数字鸿沟；老年人；智慧出行；人口老龄化；出行服务

[中图分类号] C913.6  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2023）06-0060-09

一、问题的提出与研究现状

所谓“数字鸿沟”（Digital Divide），是指在数字化进程中，因信息量的爆发与人们信息接收理解能力贫乏所造成的信息拥有程度差距。本文所指的“数字鸿沟”，主要是指涉及我国老年人生活中需要使用智能设备、运用智能技术的高频事项，包括亮码通行、政府服务、购物缴费、挂号看病、文娱体育等。第七次全国人口普查数据[1]显示我国65岁以上老年人口已经超过1.9亿，占总人口数的13.5%，意味着我国已进入老龄化社会，因此，老年数字鸿沟问题是一个亟待解决的社会问题。

新冠疫情暴发后，老年数字鸿沟再次引起广泛关注。2020年11月，国务院办公厅印发了《关于切实解决老年人運用智能技术困难便利老年人日常交通出行的通知》（以下简称《通知》），要求各部门密切关注老年人日常生活中的高频事务和公共服务，有效解决老年人在使用智能技术时遇到的突出问题。此后各部门积极响应，如交通运输部推出“刷脸”进站服务，并于2021年实现20个省份普及电子客票服务等部署。此外，地方各级政府也积极贯彻落实惠老政策，如北京在20个社区设立助老打车站，给有需要的老年人提供打车服务；上海启用“一键叫车智慧屏”，让老年人可以通过街边电话亭配备的屏幕轻松预约打车；深圳60岁以上老人可以刷脸乘坐地铁等。这些措施有助于提高城市交通的便捷程度，以保障老年人出行顺利便捷。

学界对“老年数字鸿沟”有比较丰硕的学术成果，通过案例分析、对比研究等方式对老年数字鸿沟现象展开探讨，重点对老年数字鸿沟现状、影响因素以及弥合措施进行分析研究。其核心观点有：由于老年人在年龄增长过程中存在心理、生理、认知方面的诸多变化，相较于年轻人，老年群体在互联网的接入端、使用端和知识端均存在不同程度差异，因此各项智能技术的深度应用与创新使老年人面临巨大的“数字鸿沟”，并逐步发展为代际差异。对于老年数字鸿沟的消弭，必须要整合多方力量[2]。宏观层面应加强政策引导、经济扶持、立法保障；中观层面应通过促进企业研发适老产品、公益事业单位承担相关责任与义务、社区开展交流互助；微观层面应促进家庭反哺、老年人个体积极性、被求助的陌生人三个层面对老年数字鸿沟进行深度弥合。

当前，公共交通仍是老年群体的主要出行工具，但存在着老年群体对公交服务要求增多、智能化出行需求增多、公交惠老卡局限性凸显、惠民政策发放精准性不足等问题。多数学者认为要从老年人的出行需求、交通需求和社会关爱角度出发，对公共交通在乘车智能化、班次合理化、行车安全化方面进行优化。此外，应结合生理学、社会学、心理学等学科知识，设计老年人出行产品，加快老年人对信息化、数字化时代的融入与适应[3]。同时，针对老年人智慧出行难题，国家多个部门出台了多项政策积极应对（如图1）。

公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策实践的现实路径。政策的实施是一个复杂多变的过程，各种相关要素都会对政策执行产生一定影响[4]。其中，政策执行者最为关键，因为公共政策目标的实现不仅依赖于政府制定的政策内容，还依赖于政策执行者的有效执行[5]，政策执行者又受到政治社会化机制、责任追究机制等多种深层机制的制约[6]。在我国，地方政府是公共政策执行主体，但执行主体在执行过程中容易出现政策照搬、政策敷衍等异化现象。对此，政策执行问题要结合“压力型体制”和“集体主义文化”这两种中国情境进行研究[7]。可以利用中国特色制度，通过层级治理和多属性治理来解决中央与地方、部门之间的贯彻落实问题[8]。

总的来说，尽管各级政府积极应对，学界积极研讨，但在当前制度环境下，老年人出行政策的执行仍然面临诸多困难，包括在政策执行过程中的制度性困境、结构性困境和调试性困境。因此，本文以老年人智慧出行问题为切入点，讨论和分析当前便利老年人智慧出行政策存在的问题及原因，并提出相应的措施和建议。

二、老年人智慧出行的政策执行困境及其原因分析

政策执行是政策执行者通过建立组织机构，利用各种政策资源，将政策内容转化为实际效果，进而实现政策目标的过程[9]。一项好的政策，其执行过程很大程度上决定了整个政策执行的效果。通过梳理现有的与老年人智慧出行相关的政策，对其执行环节进行分析，发现如下问题。

（一）制度性困境：政策体系与部门间信息传输的科层悖论

从政策体系与部门之间的视角考察，中央在政策过程中处于权威地位，主要负责统筹全国的公共治理，各部门则根据自己的职能范围落实中央政府政策[10]。中央政府在决策过程中，针对“大问题”的公共决策在政策目标上往往表现出清晰性、明确性，但为了平衡公共权力自上而下分配与公共服务自下而上需求，在文本表述上顶层设计的公共决策不得不体现模糊性[11]。在中央决策的大框架下，地方政府享有一定的“转译权”[12]。因此，在老年人智慧出行的政策执行过程中，交通运输部等相关部门要根据中央对老年人智慧出行政策的解释和自身对政策的理解，结合本部门实际情况制定更为细化的、符合本部门职能要求、切实可行的方案。例如，工信部提出保留传统电信业务渠道即是对《通知》提出的设立线下办事渠道的细化方案，而智能终端产品适老化改造则是对《通知》提出的扩大适老化智能终端产品供给的具体方案[13]。不过，由于受科层结构的制约，政策体系在各部门之间的运作存在着梗阻，表现为信息失真、信息壁垒和信息泄露等问题。

一是政府部门间的信息失真。在政策执行过程中，地方政府往往将信息自上而下逐级传递，通过将政策目标细化成各种指标下发到各部门，通过考核各部门的指标完成情况，来量化老年人智慧出行政策的贯彻执行情况。在指标下发与传递过程中，各部门会制定出一系列符合本部门情境的细化措施，但由于受自身利益、知识、能力等因素的限制，各部门制定的细化措施可能存在偏离原始政策目标的情况，从而导致政策执行出现偏差。

二是政府部门间存在信息壁垒。信息时代数据的爆发式增长，使各部门间信息资源共享已然成为社会发展的必然要求，但目前各部门内部在信息互联与共享方面仍存在信息壁垒，共享信息资源难以达成共识。这一方面是因为共享信息资源会减少部门自身的既得利益；另一方面，各部门在信息存储过程中，各自为政，缺乏统一的标准和规范、加大了数据共享的难度。此外，由于中央政策的制定是以最广泛的民意为基础，因此政府在考察老年人智慧出行政策执行的有效性时，首先应立足于老年人的出行诉求是否得到及时回应，对老年人真实诉求的了解是老年人智慧出行政策制定的关键。但在执行过程中，由于各部门系统间相对独立、资源分散，使得老年人的诉求回应机制常常受到科层结构的制约，致使老年人智慧出行政策的执行效果与政策目标之间存在偏差。

三是信息共享过程中的信息泄露。在信息共享过程中，因系统漏洞受到木马、黑客等攻击，导致信息泄露，因此信息共享既要克服内部的信息壁垒，还要防止外部信息泄露。从协同治理的视角来看，信息安全隐患主要是部门间未进行必要的沟通与协商，未形成统一的信息资源共享体系、没有统一的规章制度与评估体系，以及缺乏统一的监管机制。这就使得信息共享无法取得实质性的突破，行政效率也随之降低，也直接或间接导致老年人出门办事要辗转多地、流程复杂、浪费时间，更背离了便利老年人日常出行的政策初衷，降低了公共政策的权威性。

（二）结构性困境：多元主体间协同共治的责任缺失

公共政策以国家权力为支撑，具有极强的公共权威和广泛的社会影响力[14]。从现实情况来看，老年人智慧出行政策作为公共政策的重要组成部分，政策成效好坏高低，在一定程度上受其结构和各行为主体间的协同共治影响。我国老年人智慧出行政策的执行主体主要有政府、企业和社会，而这些主体间互动共治责任的缺失极大影响着老年人智慧出行政策的执行效果。

从地方经济发展来看，在市场经济的环境中，地方政府因要谋求自身发展往往会将工作重心放在经济发展方面，而忽略其他工作，这难免造成类似老年人智慧出行等关怀型政策被象征性执行。主要体现为：以召开会议代替执行，以政策宣传代替执行，以制作文件材料代替执行，以检查和考核代替执行等。例如老年人不会使用智能手机购买火车票，到现场购买却被告知票已售罄。此类事件说明，老年人智慧出行政策执行的深度和广度还有待进一步深化。

对企业经营管理而言，在老年人智慧出行政策执行过程中，当企业利益、愿望遭受损害时，政策执行往往会向企业更愿意接受的方向转变。一些企业就会在利益最大化经营理念的驱使下，罔顾社会责任，对于便利老年人智慧出行等公益属性消极对待。现代科学技术的服务对象以年轻人为主，其产品的设计趋向于年轻化和现代化；智能设备显示的字体太小、条款复杂、流程过于繁琐，尤其是在疫情时，需要不断出示健康码、行程码、网上预约等智慧操作，这些都不符合老年人的审美和使用习惯。此外，有的公共交通存在车辆班次少、候车点少、候车时间长等问题，这无疑是不合理的。老年人“最后一公里”问题也一直没有得到有效解决。再如打车平台进入大众生活，这在一定程度上缓解了传统公共交通运输压力，但却使得老年人路边打车愈加困难，“空车拒载”现象频繁发生，而打车软件的复杂操作又让老年人望而却步。企业对于便利老年人出行政策的重视程度低，相关技术的研发与整合也就缺乏动力，企业社会责任的缺失为老年人智慧出行政策的执行再添困难。

从社会发展来看，公民的社会责任感需要加强。社会责任感是个体与社会之间的关系，是国家发展和社会进步的基础。当前，我国社会中责任感呈现出向个体利益倾斜的特点[15]。在各种“因扶老年人被讹诈”类似事件报道以后，人们在人际关系处理中开始变得冷漠，即使能够提供力所能及的帮助，但出于担心被无理纠缠，也会选择袖手旁观[16]。人们以自己利益为出发点，不愿意主动承担社会责任，在这种情况下，政策执行主体就难以获取足够的社会力量去克服困难、化解阻力，严重阻碍了老年人智慧出行政策的执行。

当前，我国政策执行依靠“自上而下”与“自下而上”两种模式共同推动，即先开展政策试点，坚持实事求是原则对政策调试完善，再进行全面推广。在整个政策执行的过程中，政策主体和客体的关系应当是“从群众中来，到群众中去”的上下互动过程。为解决老年人智能技术运用难题，中央政府从宏观战略层面制定了一系列切实解决老年人智慧出行难题的实施方案。但在实际执行中由于地方政府在权责体系、社会共识、服务保障三个方面存在不同程度困境，导致老年人智慧出行政策的执行受到阻碍。

首先，权责体系不明确。地方政府权力的分配、使用、界定等往往由中央直接或间接制定。由于受信息、技术和精力等因素的制约，中央难以准确掌握各地的具体情况，加之地方政府对中央界定的相关权责理解得不够透彻。导致“老年人出行办事需要辗转十几个部门”“盖了十几个章，还是不能用”“谁来负责老年人的出行”等权责不明晰问题仍然存在，从而大大降低了政策执行效果。

其次，“政策共识”未充分形成。在现实中，老年人智慧出行政策的执行还受到“政策共识”的制约，即各地方政府在对“该不该重视老年人智慧出行”之问题上还存在着“认識偏差”。有的地方政府认为老年人智慧出行问题是关乎民生的社会问题，必须重视并尽快予以解决。有的地方政府，在以“经济为主”的理念影响下，对老年人出行问题未给予充分重视，认为可以边缘性或象征性执行。“政策共识”的缺失，使得各地方政府、各部门之间功能发挥不充分。

最后，服务保障供给不足。适量的服务保障是政策取得成功的必要条件[17]，在老年人智慧出行政策执行过程中，资金、技术以及人员的供给不足会极大影响执行效果。唯有三者相互关联，共同发挥作用，才能为政策执行提供更好的支持与保障。

（三）调试性困境：“传统”与“智能”间的冲突

所谓政策执行对象的适用性，是指特定政策只适用于特定对象（政策对象亦称目标群体）[18]。老年群体作为智慧出行政策的直接对象，现阶段主要使用传统公共交通方式出行，但伴随着数字化时代的到来，传统的出行方式已经不能够满足人们的出行需求。线上操作、智能识别、电子支付等在日常出行中被频繁使用。“传统”出行受“智能”便捷出行的冲击，使得老年群体在出行过程中存在一定的困难，并突出体现在思维、习惯、费用、操作难易程度四个方面。

一是观念冲突。部分老年人从主观上抗拒智能设备，觉得没有必要学习新事物，加之老年遗忘症也会使老年人对智能设备产生抵触，更倾向于选择传统出行方式。多数老年人在退休之后会逐渐脱离社会减少社交，很多事务都交由子女代为办理，从而使老年人对智能设备的可操作性产生感知缺失，并加深了其对新设备的刻板印象。

二是习惯依赖。许多老年人在多年的外出过程中养成了固定的出行习惯，随着年龄的增长这些习惯不断得以强化，因此在面对新兴智慧出行方式时，往往坚持自己的习惯与观点，不愿接受新的出行方式。与此同时，随着年龄的增长，记忆力下降、学习能力不断减弱、身体机能逐渐衰退，学习新型智能产品比较吃力，容易产生挫败感，也使得老年人对智能产品的使用产生畏难心情。

三是费用顾虑。因为老年人对年轻时候经历过的苦难记忆深刻，晚年获取财富的能力又有限（主要来源为退休金、政府补贴、子女亲友馈赠等）因此相对于年轻人而言较为节俭。而智能设备相较于老年机价格较为昂贵，通信费用也更高，因此也是老年人不愿意接受智能设备的原因之一。

四是操作障碍。因智能设备字体小、步骤多、切换界面复杂等，加之大多数老年人受教育程度较低，没有熟练使用智能设备的能力，导致老年人容易放弃或排斥对智能设备的使用。即便一些地区开设有计算机、互联网和智能手机的使用课程，但相对老年群体而言，其覆盖面过小，对整体性提升的作用还不够。科技发展为我们提供便利，却也使老年人陷入数字鸿沟，“传统”与“智能”的冲突在社会发展中愈发激烈，使得老年人智能出行公共政策执行受阻。

三、跨越数字鸿沟：老年人智慧出行政策的落地之策

要跨越老年人智慧出行面临的数字鸿沟，不仅要建立政府部门间的信息协同机制，还需要建立“政府—企业—社会”的协同共治模式，在实行“传统”与“智慧”并行的政策中服务于老年人的智慧出行。

（一）建立政府部门间信息协同联动机制

政府部门间信息协同联动机制是指，通过在政府与政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间共享资源、信息和数据等，实现各层级、各部门广泛参与，形成信息协同联动机制，提高政策执行过程的运行效率，从而推动政策目标的实现。针对政策体系和各部门之间的复杂科层结构问题，提出如下建议。

一是要建立社保、交通、财税等各部门之间长期的信息互通协调机制。要建立面向老年人的信息协同联动机制，让每个行为主体在公开、平等、合理对话的基础上，不断增进彼此的信任和理解，相关部门要想办法满足老年群体在交通出行中产生的新需求。多部门联动是当前提高行政效率的有效手段，要加强组织协调，在不改变部门职责、权限和管理程序的前提下，加强横向与纵向的协调联动，形成各司其职、联合管理、高效运作的新工作格局[19]。同时，要积极研发加密技术，严格管控政务数据的操作与传输，做到有效防止个人信息的泄露。只有建立合理高效的多部门联动机制，才能有效解决老年人出行需求。

二是要建立老年人服务档案，打破信息壁垒。以政务服务、公共交通、政策补贴等方式为信息源，建立老年人服务档案，对信息进行梳理，建立相关的信息平台，以满足老年人对出行和公共资源的需求。此外，还要充分发挥服务档案的功能，提高对老年群体服务的效率和质量，这有利于政府的科学管理，也有利于为国家决策提供参考。最后，要采取有效的防范措施，强化技术监督，对非法获取个人信息的行为进行惩戒，切实保障老年人的信息安全。

三是要精准投放惠老公共服务。建立老年人服务档案后，要根据数据统计分析，精准识别老年人出行服务需求，精准定位相关出行机构的性质，充分发挥政府职能。在最大限度利用现有公共服务资源的基础上，创新管理模式，为老年人提供精细化、集约化的出行服务，满足老年群体的出行需求。同时，对有不良记录的老人应采取规劝或限制措施，逐步形成规范化的社会服务模式。要完善养老服务评估机制，加强对资金的监管，规范补助发放办法，实现公共服务、公共资源的精准投放，使老年人获得优质的出行服务。

（二）构建“政府-企业-社会”的协同共治模式

政府是公共政策的重要主体，公共政策是政府实现其职能的工具[20]。随着社会结构的转型，政府也不再是公共政策的唯一执行主体。从构成要素、参与形式和价值目标等方面来看，我国老年人智慧出行政策的执行主体主要有政府、企业和社会。针对这些主体之间协同共治的责任缺失，现阶段，要推动构建“政府-企业-社会”的三方联动共治模式，实现相互促进、优势互补。这也是最契合中国现阶段社会发展特征的公共治理模式。

一是发挥政府在互动共治过程中的引导作用。在老年人智慧出行政策的执行过程中，政府仍然是协同共治的主导角色。一方面，当下老年人是一个庞大的群体，养老问题是当前较为紧迫的社会问题，因此政府不得不承担相应职责；另一方面，智能助老市场服务消费能力较弱，是影响市场主体积极性的主要因素之一，如果消费者的支付能力较低，市场需求会相应减少，就会导致市场主体缺乏足够的动力进入市场。而帮助老年人出行的社会组织力量也较为薄弱，无法承担牵头责任。因此，政府要发挥引导作用，动员各方力量参与共治。具体而言，第一，政府应牵头以公共交通为主，其他各类非公共交通为补充，开发老年人智慧出行应用程序。该程序应基于大数据、人工智能等技术，对交通信息进行综合分析、实时推送。第二，整合和收集城市道路、公共交通等大数据资源，统一对这些数据进行维护和处理，使其达到可发布、可共享的规范要求。第三，公共交通服务要更加精准化、个性化、智能化。能根据老年人出行习惯和实时路況，推送个性化出行方案，能根据出行目的地自动生成多个优化的出行方案，缩减老年人出行等候时间。第四，平台采集的数据应能够真实反映老年人出行状况，将数据进行加工处理，挖掘其深层次的信息，便于政府作出更科学的决策。总之，只有发挥政府在互动共治过程中的引导作用，才能更好地贯彻落实老年人智慧出行政策。

二是提升企业与社会的协同共治能力。我国老年群体人口基数大，在解决老年群体智慧出行问题上，政府应搭建平台，吸引和鼓励更多的企业和社会力量协同共治，以更好地满足老年人的出行需求；利用现有资源，鼓励有能力的企业和社会力量为老年群体提供更专业的服务。比如在滴滴出行、曹操出行、T3出行等约车软件上，新增“一键叫车”功能方便老年人使用；依托95128预约服务，加快在全国各大网约车平台开通电话叫车业务；网约车平台通过大数据分析，优先为老年人派单。

三是不断提高协同共治效率，降低治理成本。技术和制度是影响政策执行效果的关键因素，信息数据作为一种治理技术可以有效提高治理效率。目前在老年人智慧出行政策执行过程中，各级政府、各部门虽能都逐渐建立起了自己的信息數据平台，但这些数据存在碎片化的问题，无法实现多场景的互联互通。因此，应当通过互动共治促进数据库的建设，以数据库建设优化互动共治可以双向推进。在制度设计方面，要确保主体参与，逐步形成共治目标的清晰认识，有助于各部门间达成共识、建立信任和推动协同合作。

（三）实现“传统”与“智能”服务并行的惠老政策

随着技术的进步和产品化，智慧化出行应运而生。智慧化出行是指利用互联网、大数据等技术，对交通出行进行智能化升级，以提高出行效率、降低成本、改善用户体验和减少环境污染。智能化出行与传统出行的融合，本质上是对传统出行方式的解构，是新的智慧出行方式的建构。因此，在这个日益开放和多元化的时代，在推进社会和谐的过程中塑造和确立传统与智能的共通性，才能为“惠老”发展营造更好的内外环境。

一方面，坚持“传统”和“智能”两条腿走路原则。科技应以人为本，在技术开发上考虑到老年群体的需求，让技术适应老年人，而非制造过高的学习门槛。要推动政务服务、社区服务、社交通信等高频服务的“线上+线下”两条腿走路模式，坚持“线上+线下”相结合，既要鼓励智能技术的有效推广和应用，同时又要合理地保留老年群体所熟知的传统服务方式，便利老年人日常交通出行。“两条腿走路”就是要兜底、能兼容。所谓“兜底”，是既要鼓励推广新技术，又要保留老年人熟悉的传统出行模式；所谓“兼容”，是相关部门、企业要优化、提升软硬件的设计，让“传统”与“智能”双轨运作，充分兼顾不同群体（尤其是老年人群体）的需求。

另一方面，坚持线下人工服务的协作。在运用智能技术的同时，要求医疗、交通、社保、民政等高频业务也要保留传统的服务模式。各企业、部门应保留线下的办事渠道，并进一步向基层延伸，满足老年人的使用习惯。第一类就是要保留传统的纸质凭证，例如社区、医院等高频服务机构，可以向不会扫码的老年人提供纸质证件。同时，要尽快打通信息壁垒，逐步拓宽身份证、社会保障卡、老年卡等证件的使用范围。第二类是建立老年人特殊服务渠道，包括各类政务服务、生活服务的绿色通道等。第三类是保留人工咨询专线、现场引导人员、人工窗口等，直接为老年人提供服务。第四类是保留现金支付，不能出现以无零钱等借口拒收现金的现象，从而进一步改善老年人出行体验。

综上所述，推进老年人智慧出行政策的落地执行，绝不仅仅是政府的责任，还需企业与社会多方力量的共同参与。因此，通过推动建立政府部门间信息协同联动机制、构建“政府-企业-社会”的互动共治模式、实现“传统”与“智能”并行的惠老政策措施，能够进一步满足老年人出行的个性化需求，打造更加智慧化的老年人出行服务体系，实现老年人智慧出行政策的切实落地并取得良好效果。

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[责任编辑：李利林]