城投企业财务集中管控体系的构建

张婷婷

近年来，国家出台了一系列政策法规约束地方政府及其融资平台债务规模扩张。城投企业的平台属性逐渐弱化，加大了改革力度，逐步适应市场化竞争。在坚持防范债务风险的同时，以产业链延伸为手段，向集项目建设、融资、新能源、公共物业、股权投资等多元化集团转型发展。为助推城投企业转型发展，构建财务集中管控体系尤为重要。

一、构建城投企业财务集中管控体系

（一）财务集中管控战略定位与目标

财务集中战略定位应与企业战略发展一致，对于城投企业来说，主要是防范债务风险的同时为助力市场化转型发展提供财务服务与支持。

城投企业财务集中管控的主要目标，是通过财务集中对集团总部及其控股成员企业的各项经济活动进行有效的管控，以达到融资能力改善、财务风险与成本有效控制、财务职能转型，发挥协同效益和实现整体利益，推动集团公司的可持续健康发展。围绕战略定位与目标，财务管控体系主要从财务集中管控组织形式、运营保障、管理内容等方面构建，具体见图1。

（二）财务集中管控组织与人员

1.财务机构

城投企业建立集团层面财务，集中管理集团本部及控股成员企业财务。将集团本部及控股成员企业的资金管理、财务管理、会计核算、信息披露、财务监督等相关业务，由集团财务部统一集中管理。通过集团财务部为集团及各控股成员企业，提供标准化、流程化、高效率的服务，控股成员企业不再设置财务部。

2.人员管理

城投企业财务人员实行集中办公制，由集团公司财务部、控股成员企业原财务人员及其他符合条件人员组成。统一纳入到集团财务部管理后，人员的档案、职称评聘、职务晋升、薪酬待遇、奖惩等按集团人事管理的相关制度和规定执行。集团财务部根据集团内业务板块、工作范围、内容和性质对岗位统一配置，改进财务岗位形式并编制岗位说明书。为合理控制人员成本和提高工作效率，在遵循岗位不相容的基础上，根据各控股成员企业的行业性质和城投企业集团运营模式，实行工作组任职和主体间交叉任职，即相关人员管理多家财务工作的同时，在配置的核算工作组、融资工作组、决算工作组、预算工作组等工作组中同时担任组长或成员。

（三）财务集中管控运营保障

1.制度体系保障

制度体系建设是城投企业实施财务集中管控的基本保障。一方面，实施集中管控之初，收集并重新整合成员企业各项经济业务、财务信息数据、内部控制关键控制点，对会计制度、核算管理、资金管理、预算与决算管理等统一要求，制定适用于整个集团的一套标准化财务制度体系。在不违背集团整体财务管理体系的前提下，控股成员企业可根据行业性质和生产经营特点制定实施细则。另一方面，根据财务制度体系，细化各项财务业务操作规范和标准流程，制定适合城投企业整个集团内财务业务操作手册，以标准化财务服务多元化业务，提高财务集中管控效果，同时根据具体业务性质不断优化改進。

2.信息技术保障

信息化建设水平是实施财务集中管控的重要支撑。通过整合、建立具有集中性、功能完善性的集团企业统一OA平台，建立集团内资产租赁、建设项目、投资管理、贷款资金偿付等收支业务，与财务管理系统平台打通接口，实现财务管理信息一体化，优化财务资源配置。不同核算主体财务人员可在线上开展对下属成员单位的业务审核、账务处理、信息收集等日常财务工作。

3.专业能力保障

构建城投企业财务集中管控体系过程中，财务人员的专业素质能力是核心保障之一。财务人员在遵守基本职业道德基础上，要与集团战略目标相匹配。在聘用财务人员时，对于原控股成员企业财务人员实行竞聘上岗制，保证财务集中管理人员具备更专业的财务知识和良好的职业道德素养，对于新招聘财务人员除要求具备本科以上学历、中级以上会计职称外，还应对其综合素质进行考核。通过人员入职筛选，建立一支专业财务团队。同时，推进人才培养，加强财务培训，逐步形成梯队管理，为城投企业转型发展提供人才和技能保障。

（四）财务集中管控内容

1.预算管控集中化

预算是实现城投企业转型发展计划的数字化、明细化表达，预算管理作为城投企业实现战略目标重要的一项计划和控制行为，始终贯穿于集团及控股成员企业的经营管理中。预算作为最初的事前管理，是实现财务集中管控的重要内容之一。为实现集团及控股成员企业整体利益，明确各企业的责权利，集团公司成立预算管理委员会，由职能处室及全体成员企业组成，负责预算的编制、执行、分析、报告、考核等工作。

2.资金管控集中化

根据集团内所有资金需求计划，由集团公司统一进行融资，拓宽融资渠道、探索融资方式，保持集团整体债务规模、控制资产负债率，严控资金风险；对原有账户进行梳理，减少冗沉账户，定期检查、清理银行账户的开立及使用情况，建立一套满足现有需求的账户管理体系和规模，除贷款专户外，严格控制新设账户，开户申请统一由集团公司进行审批；为防范债务风险，由集团公司财务与融资部门做好还款计划和实际还款时间对接，统一进行贷款本息的偿付；除贷款本息外，成员企业账户留有基本运营资金，若出现资金短缺的情况，按集团内部统一调度、统筹配置。根据需要签订内部借款合同，实行有偿借款，发挥资金最大效益的同时，提升成员企业市场化转型动力。

3.核算管控集中化

财务核算不仅仅是简单的记账和报表输出，更重要的是做好财务融资数据的解释分析、上级机构各项财务数据分析及上报工作、债务化解配合工作等。首先，从统一会计政策入手，建立集团内统一科目体系、记账处理口径、财务报表格式与输出口径，确保基本财务数据输出的准确性。因行业不同增加的个性化设计，需由集团财务核算主管进行审核；其次，建立规范财务融资数据填报和解释工作，土地整理业务、工程代建业务、政府购买服务业务、市场化业务等分业务板块由专人负责填报和解释，确保数据的准确性及合理性。财务报表的合并工作由专人进行初步合并，并交审计机构复核后方可报出；最后，结合各成员企业行业范围及集团内部资源，从集团整体利益出发，做好税收统一筹划工作。

4.财务内控集中化

围绕财务的事前预测、事中控制、事后反应，严格按财务内部控制制度，做好各项资金支出票据及凭证合规性审核、建立定期自查与互查相结合的核算稽核机制、数据报送前的审核机制、定期对财务指标数据进行分析与评价等，多方防止出现财务漏洞；集团财务部通过集中处理内部审计、收支审计、经济责任审计、债务审计等各项审计提出的问题，提出有效建议和整改方案，并结合集团战略发展，不断优化、细化财务工作的各个环节及风险点，建立符合企业发展的风险防范体系。

二、構建财务集中管控体系的优势与弊端

（一）资金合理配置，防范财务风险

根据城投企业战略目标，通过实施财务集中管控，科学融资。根据资金的性质与使用管理要求，规范各类资金的申请、承接与使用手续，发挥财务统筹作用，实现融资资金合理投放，资金需求预测准确，资金调度精准、高效，确保不出现债务违约风险。

（二）资源有效利用，助推市场转型

财务集中管控的实施，有利于资产、负债、权益数字化管理集中。针对城投企业公益性资产占比大、资产管理混乱、收益率低的问题，对合并范围内企业资产进行分类，分为自有固定资产、对外租赁的投资性房地产、股权资产等类别。梳理资产价值、使用（投资）方、收入及成本（投资）情况，利用财务资源集中，区分资产边界，规范资产产权及运营管理。通过整合有效资产资源，盘活有效资产，形成资产合力，深化改革，助推城投企业市场化转型。

（三）业财衔接不够，工作效率不高

财务集中管控不仅仅是财务管理的一种模式，而是涉及各部门及各层级成员企业。在财务处理方面，各项经济业务处理集中在集团财务部门，导致财务与各层级成员企业间的业务交流欠缺，往往在资金支付环节发现业务的不合理性或者规范性欠缺，导致返工或者业务补救，影响工作或者项目的推进进度。

三、构建城投企业财务集中管控体系的建议

（一）财务集权与分权适度结合

在构建财务集中管控体系时，结合成员企业的行业性质、市场化转型进度等因素，建立集权与分权相结合的机制。对于功能定位偏公益性的成员单位，以保障民生、提供服务为主要目标，与原城投属性基本一致的，应严格执行财务集中管控，财务决策与管理权集中于集团公司。对于以营利为主要目标，充分市场化经营的成员企业，需及时对瞬息万变的市场做出反应，因此需要一定的决策和自主经营权，所以可适当下发部分经营决策权，重大事项上报集团。对于财务管理权通过建立区域或者专业财务共享中心的形式，将某一类或某一区域类业务，如建筑业务、商贸业务等，集中在集团公司下设的财务共享中心处理，提高财务处理与经营效率。对于更注重投资收益或者社会效益的部分参股公司，可通过外派集团财务人员担任企业监事的形式，实现对其相关经济决策的监督，保证国有资产增值保值。

（二）企业业务与财务紧密融合

首先，统一财务组织机构人员思维，贯彻业财融合的理念，通过成立财务业务支持小组，加强财务及业务培训及分享，深入业务，广泛收集财务信息及非财务信息，分析每一笔业务决策及过程的财务影响。其次，建立财务业务管理融合机制，定期组织业务支持专项管理会议，建立双向反馈，参与业务线的合同评审、授信管理、业务经营目标制定等，提出专业解决方案。同时建立财务内控质量的监控指标，例行跟踪测评，持续进行优化。最后，建立良好的沟通协调机制，从全面性、专业性的角度，处理业务与财务之间产生的冲突，最大化实现战略目标。

（三）全过程信息化管理，推动实现智慧财务

大数据技术的不断赋能，多数城投企业已经基本实现了从传统财务处理模式到“信息化+财务共享”的建设，即通过流程再造，实现财务资源标准统一、资源释放。通过智能技术应用和移动办公互联互通，实现财务信息共享。随着“大智移云”时代的到来，对财务价值创造提出全新挑战，“信息化+财务共享”已经满足不了数字化未来的要求。城投企业应紧跟时代，利用智能技术和数据科学，逐步实现“智能化+业财融合”“数字化+决策支持”的智慧财务体系。通过建立业务、财务、决策三层模型，实现财务事前、财务事中、财务事后及财务管理的数字运营精细化管理（见图2），达到流程数智化、管理可视化、财务智慧化，迎接财务数字化的变革，制胜城投企业的数字化未来。

结语：

无论是从国有资产监督管理还是防范债务风险及市场化转型考虑，城投企业对财务进行集中管控都是必要的。建立系统化财务管控，有利于发挥资源优势，实现集团利益最大化。