国外自然资源产权制度的经验与启示

唐晖，彭世良，梅金华

摘要：自然资源产权制度是自然资源资产管理的核心制度。基于对国外自然资源产权制度的分析和总结，提出对我国自然资源产权制度建设的几点思考，包括设立资产管理机构，开展自然资源三维立体确权登记，建立统一的自然资源产权交易市场，完善自然资源产权管理的环境经济政策和法规等，以期为健全和完善我国自然资源产权制度提供参考。

关键词：自然资源；产权制度；启示

中图分类号：F205           文献标志码：A               文章编号：1672-5603（2023）03-126-05

Experience and Enlightenment of Foreign Natural Resource Property Rights System

Tang Hui，Peng Shiliang，Mei Jinhua

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha Hunan 410004）

Abstract： The property rights system of natural resources is the core system of natural resource asset management. Based on the analysis and summary of foreign natural resource property rights systems， several considerations for the construction of China's natural resource property rights system are proposed， including establishing asset management institutions， conducting three-dimensional registration of natural resource rights， establishing a unified natural resource property rights trading market， and improving environmental and economic policies and regulations for natural resource property rights management. The aim is to provide reference for the improvement of China's natural resource property rights system.

Keywords： natural resources; property right system; enlightenment

0 引言

自然资源产权制度是自然资源资产管理的核心制度，是生态文明制度体系建设的重要基础。国外对自然资源产权制度问题的研究历史较为悠久，在自然资源产权制度建设上也积累了较多先进经验。自党的十八届三中全会以来，自然资源产权制度建设已成为我国深化改革、加强生态文明建设的重大课题。当前我国自然资源产权制度基本上与当代国际上自然资源使用权与所有权相分离、确权登记、产权有条件交易、注重生态保护的总趋势相吻合，基本上保障了自然资源的合理開发与利用，但还是存在自然资源资产底数不清、产权主体不够清晰、产权收益流失严重、产权交易偏离市场机制、产权保护不够、管理体制不完善等诸多问题[1]，需要进一步借鉴国际先进经验，不断加强自身体制机制的完善。

1 国外自然资源产权制度的经验

国外自然资源产权制度由于政治制度、国家体制、社会经济发展水平和自然资源禀赋等的不同而呈现多样化，总体而言，当前主要有5种模式，即公权管制主导下的综合管理模式、以利用定归属的分散管理模式、注重价值实现的产权市场模式、以土地产权为中心的空间管控模式和以保护为主导的产权模式[2-5]。

1.1 公权管制主导下的综合管理模式

该模式的典型代表是俄罗斯，其自然资源所有权包括四种类型，即国家所有、集体所有、集体股份所有和公民所有，其中，国家所有居绝对主导地位，如国有土地占土地总量的92%。这种所有权特征，导致俄罗斯形成了公权管制主导下的，以分类管理为基础的综合管理模式。1996年，俄罗斯设立了自然资源部，负责对矿产、水、森林等自然资源实施统一管理和严格保护，并统一制定相关政策，下设森林资源管理、水资源管理等管理部门，并加设地下资源利用局、水资源局和林业局，以加强对相关自然资源的管理。为促进产业经济发展，俄罗斯又将经营性与公益性自然资源进行分离，并由经济发展部、能源部分别管理土地、能源等经营性资源。为了加强产权管理，俄罗斯设立联邦地籍总局，负责自然资源登记管理；设立联邦财产关系部，负责自然资源权属管理。

1.2 以利用定归属的分散管理模式

该模式的典型代表是英国，其土地及其上所附的自然资源所有权名义上属英国国王，但实际上形同虚设。英国真正的土地权属是以利用定归属，谁利用土地，谁就拥有土地及其上承载的各类自然资源权利，这种土地权利称为土地保有权，包括自由保有权和租用保有权。自由保有权不设定使用期限，只要保有权人长久居住在该土地上，或耕作使用该土地，就永久拥有该土地。租用保有权则通过合同或协议租用自由保有权人的土地而获得土地保有权，有10 年、20 年、60年、120年等时间长度不等的使用年期，合同或协议确定的土地权利和内容，租用保有权人不能随意更改；对于土地的合理使用，自由保有权人不能随意干涉。

由于自然资源所有权形同虚设，英国形成了分散的自然资源管理模式，国家层面上没有统一的自然资源管理机构，而是设立若干部委进行分类管理。但是，英国设立了独立的自然资源资产管理机构，这个机构就是英国皇家财产局，其职责主要是管理英国皇家土地等自然资源资产，行使皇家自然资源资产所有者职责。其管理了英国50%以上的海滩、约50%的河口湾与潮（水）河河底、12海里内的海域及其大陆架所蕴藏的矿产资源的勘探和开采权。

1.3 注重价值实现的产权市场模式

该模式的典型代表是美国，其土地大部分为私人或公司所有（55%），其次为联邦政府所有（35%），小部分为州和地方政府所有（7%）以及印地安部族所有（3%）。私有土地为主的国情，使得美国更注重土地私有权的保护，任何人使用他人的土地，或联邦政府使用州政府的土地，都必须向他人或州政府购买土地所有权或使用权；私人或企业在联邦土地上开采矿产资源，需先向内政部土地管理局申请租地，缴纳土地租金和矿产资源费等。正是因为如此，美国形成了注重价值实现的产权市场模式。

为促进自然资源产权的市场交易，美国制订了较为完善的相关法律法规，并形成了非常完善的资产价值评估和管理体系。如美国农业自然资源保护局下设了多个与土壤相关的处室，负责开展与土壤相关的评估，如土壤资源评估、土壤经济效益评估和土壤生态效益评估。美国也很注重自然资源资产收益管理，特在内政部设立了自然资源收益办公室，依法代表国家开展自然资源收益的收缴和管理工作。

1.4 以土地产权为中心的空间管控模式

该模式的典型代表是澳大利亞。在澳大利亚，土地的含义就是不动产，它不仅包括地表和地表的土壤，还包括土地上含建筑物在内的所有改良物。澳大利亚的土地或不动产登记，是对土地占有、使用、出售、出租、抵押等各种土地相关权利的登记，既包括地表权利的登记，也包括空间权益的登记；既登记土地资源，也连同登记附着在土地上的各种建筑物与改良物。同时，通过各种法律手段，明确附着在土地上的水流、森林、山岭、草原、荒地、海洋、滩涂等各类自然资源的权属，并对土地权属人的相关权利进行适度限制，以实现对自然资源的有效保护和合理利用。

1.5 以保护为主导的产权模式

该模式的典型代表是日本，其土地所有制分为三种，一是国家所有，二是公共所有（地方政府所有），三是个人与法人所有。其中，国有和公有土地占37%，大部分为山林、河川和海滨地，私有土地占63%。国有、公有土地主要服务于公共利益，故其土地使用权制度并不发达，更注重生态保护。私有土地比重大，但为了公共利益，私有土地的使用也受到严格限制。总之，日本政府非常重视自然资源的保护与利用，通过立法或加强行政管理，严格限制或禁止对自然资源的不合理开发利用，对保护自然资源作出贡献者，则进行适当补助或奖励。

2 启示

目前，我国自然资源所有权与使用权相分离，开展自然资源确权登记，实施自然资源产权有条件交易，强调生态保护，与国外自然资源资产管理的总趋势是一致的。但我国是一个实行公有制的国家，自然资源产权制度建设具有特殊性和复杂性。梳理国外自然资源产权制度发展趋势，借鉴其先进经验，特对我国自然资源产权制度建设提出以下几点思考。

2.1 设立国有自然资源资产管理机构

目前，我国自然资源管理部门既履行行政管理职能，又代行资产管理职能，这与国际上资产管理与行政管理相分离的总趋势是不相吻合的。从国外看，俄罗斯既成立了自然资源行政管理部门——自然资源部，又成立了自然资源产权管理部门——联邦财产关系部，两者相互独立，职责界定清晰；英国虽然在国家层面没有统一的自然资源管理机构，但成立了专门的自然资源资产管理机构（英国皇家财产局），负责行使皇家自然资源资产所有者职责。借鉴这些国家的经验，我国应在国家、省、市三级层面上设立独立或半独立的国有自然资源资产管理机构，代表国家行使国有自然资源资产所有者职责，保障国有自然资源资产的保值增值，促进自然资源的保护和可持续利用。

设立国有自然资源资产管理机构，不仅有国际参考，而且符合理论逻辑和政策依据。理论上，自然资源私权（物权）与公权（行政管理、立法、生态补偿等权利）是两种性质截然不同的权利，前者属于民事的财产权范畴，后者属于行政权范畴。如果两者混淆，不仅不利于管理目标的实现，也增加了相关政府部门设租寻租的风险；而两者分离，既可通过私权来激励自然资源保护积极性，提高自然资源利用效率，又可通过公权来限制私权，避免私权对公共利益的损害[6]。因此，设立国有自然资源资产管理机构，是理论逻辑使然。政策上，从2013年党的十八届三中全会提出“健全国家自然资源资产管理体制”，到2015年《生态文明体制改革总体方案》指出“区分自然资源资产所有者权利和管理者权利”，再到2017年党的十九大报告明确提出 “设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，可以看出，设立国有自然资源资产管理机构符合党的政策要求。

2.2 以不动产登记为基础开展自然资源三维立体确权登记

我国自然资源登记管理体制经历了由分散登记、互相牵制、耗能管理向不动产统一确权登记的逐渐转变，但至今登记管理体系还不尽完善。目前，我国自然资源确权登记的对象主要为土地资源，登记机构多依附行政部门，对自然资源登记的物权公示功能重视不够，不便于当事人和相关利益人查询，影响了自然资源登记的社会功能发挥。从国外看，澳大利亚的土地登记制度相当发达，其特征是以土地登记为基础开展自然资源立体空间确权登记。澳大利亚昆士兰州的土地登记系统则以“自动化权利系统（ATS）”著称。该系统实际上是一个具有中心电子窗口功能的数据库，储存了上千万份内容丰富的登记文件，便于国民通过电子手段对登记内容进行查询或者远程办理土地登记手续。系统的应用，既提高了工作效率，降低了登记成本，又通过登记信息的市场化，增加了国家财政收入 [7]。瑞典的地籍登记制度堪称世界领先，类似于澳大利亚，瑞典地籍登记的对象是一个包括土地及房屋、围墙、树木和水域等附着物，具有立体空间的不动产单元，登记工作的重点主要在权属边界的调查、确认和测绘。瑞典也建立了国家统一的地籍管理信息系统，实现了覆盖全国和全业务流程的数字化，其保存完好并不断更新的地籍资料，在经济社会发展中发挥着重要支撑作用 [8]。

借鉴澳大利亚、瑞典等国的经验，我国也应构建以不动产登记为基础的自然资源三维立体确权登记制度，将土地单元及其上承载的各自然资源要素作为一个自然资源三维立体进行统一确权登记，注意明确自然资源三维立体产权边界，特别是要明确全民所有与集体所有、国家所有与地方政府代理行使所有以及不同集体所有之间的权利边界，确保自然资源资产的数据、权属、区位一致。构建统一登记制度，统一法律依据，统一登记机构和平台，统一登记内容和程序，统一权利证书，并建立统一的登记管理信息系统和大数据平台。还应当构建公开查询制度，方便广大群众便捷地查询登记管理信息系统，既可现场查询，也可网络查询，可实行有偿查询，收取的费用主要用于查询系统的维护和完善。

2.3 建立统一的自然资源产权交易市场

目前，我国自然资源产权交易市场还存在着一系列问题，如可交易的产权类型有限，以土地权为主，产权市场发育不健全，产权交易忽视生态价值，产权交易信息不对称和产权价格体系不完善等。国际上，发达的美国自然资源产权交易市场，可交易的产权类型相对广泛，除了土地权，还包括水权、森林权、草原权、滩涂权等。美国中西部已建立起世界上最发达的水权交易市场，交易对象包括永久性水权、季节性水权、合同水权、临时水权，以私人水权交易为主[9]。美国注重自然资源生态环境权的交易，通过制定相关法律法规，确保自然资源产权交易不会对第三人或生态环境造成损失或破坏。美国大力推行“湿地零净损失”理念，直接引领了美国各地湿地保护的方向[10]。英国为保护湿地资源，则采用公共购买方式，将具有高生物栖息地价值的湿地从私人所有权下购买过来，成为政府或公证管理下的资源，以实现对湿地的保护。

借鉴美国等国的经验，我國可以不动产统一登记平台为基础，构建统一的自然资源产权交易平台，扩大进入交易市场的自然资源类型，尤其是要把国有经营性自然资源产权，包括土地、矿产、地热、森林、滩涂等在内的自然资源开发权、经营权、使用权等，一并纳入统一的交易平台。尽快建立使用权流转市场，尤其应尽快建立和完善如森林资源使用权、采矿权、水权等使用权流转市场，建立并健全资产价值评估机构、价格机制、交易市场等流转要素，建立完善的自然资源产权准入、竞争、交易规则和退出机制。建立环境权交易制度，正确评估生态价值，为生态补偿、生态环境损害赔偿等提供科学依据。建立自然资源产权入股收益机制，让自然资源所在地政府和人民参股资源开发，打破对自然资源开发经营垄断的局面。建立自然资源产权交易信息发布制度，增加交易当事人之间的信息沟通，同时实施虚假信息举报制度。

2.4 完善自然资源产权管理的环境经济政策和法规

为解决自然资源产权私有化带来的资源环境问题，美国、日本等国家日益重视自然资源产权管理与生态保护的同步发展。这些国家通过制定一系列的环境经济政策与法规，以加大对自然资源使用人的产权限制，达到保护自然资源和生态环境的目的。如美国制定了《国家环境政策与管理法》《联邦土地政策与管理法》《能源政策法》等基本法以及针对某一类自然资源的单项自然资源法，以解决自然资源产权制度建设和资源环境保护之间的冲突，并不断规范自然资源产权，完善自然资源生态补偿等制度。日本森林生态补偿方面的法律体系极其发达，包括《林业基本法》《森林法》《林业种苗法》《国有林地法》《森林合作社法》《山村振兴法》等[11]。

借鉴美国和日本等国的经验，我国应加快完善自然资源产权管理的相关环境经济政策与法规。如完善自然资源开发环境影响核算、自然资源负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计等方面的政策法规[12]；修改各自然资源单行法中关于自然资源产权的条款，增加自然资源环境权、保护地役权；建立自然资源开发利用保护制度，树立自然资源开发利用安全、节约的生态观念；构建基于自然资源产权的生态补偿制度，分类建立生态补偿机制，探索市场化生态补偿模式，制定科学的补偿标准，充分保障权利人的合法权利，激发权利人进行生态保护修复的动力。

3 结语

自然资源产权制度是自然资源资产管理的核心制度。本文阐述并分析了国外5种模式的产权制度，即以俄罗斯为代表的公权管制主导下的综合管理模式、以英国为代表的利用定归属的分散管理模式、以美国为代表的注重价值实现的产权市场模式、以澳大利亚为代表的土地产权为中心的空间管控模式和以日本为代表的以保护为主导的模式。在此基础上，借鉴国外先进经验，提出对我国自然资源产权制度建设的几点思考：①设立国有自然资源资产管理机构；②以不动产登记为基础开展自然资源三维立体确权登记；③建立统一的自然资源产权交易市场；④完善自然资源产权管理的环境经济政策和法规。

虽然国外自然资源产权制度有众多可供我国借鉴的地方，但我们绝对不能照抄照搬国外经验，必须根据自身政治制度、国家体制、社会经济发展水平和自然资源禀赋等实际情况建设自己的产权制度，并在实践中不断健全和完善。

参考文献/References

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