基层社会治理模式创新研究
——基于贵州省天柱县甘溪侗寨“合约食堂”的调查

周真刚

(1.兰州大学,甘肃 兰州 730000;2. 贵州省民族研究院,贵州 贵阳 550001)

一、引言

基层社会治理是我国社会治理中的核心内容之一,是国家治理的重要组成部分。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(后文简称“《决定》”),提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”(1)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,参见《人民日报》2013年11月16日。《决定》将“治理”与社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明建设相结合。“将‘社会管理’变为‘社会治理’,这不是简单的文字游戏,而是重大的理念转变。这表明社会管理或社会治理的主体从单一转向多元,不再是单一的政府公共权力机构,还包括社会组织、社区组织、企事业单位,甚至公民自己。”[1]我国建设国家治理体系和治理能力现代化过程中,从“管理”到“治理”的转变体现了基层社会治理主体多元化、治理模式多样性、治理结构多层性、治理结果有效性。本文尝试以贵州省甘溪侗寨自主创建“合约食堂”的自下而上的治理模式为例,讨论基层社会治理的创新实践。

二、案例选取:甘溪侗寨“合约食堂”的基层社会治理实践

本研究选取甘溪侗寨作为研究对象,具有一定的典型性。甘溪侗寨位于贵州省黔东南苗族侗族自治州境内,隶属于天柱县渡马镇。村寨中侗族人口占比高,传统建筑保存完好,民族文化深厚。在基层社会治理的过程中,为了推进乡风文明建设、传承勤俭节约、互帮互助的侗族文化,甘溪寨民以寨规民约为依托,自主创办“合约食堂”,不仅遏制滥办酒席之风,也创新了基层社会治理模式,为推进基层社会治理提出新思路。所谓“合约食堂”即合约化的食堂,也就是甘溪寨民在寨规民约的约束下,重新商议本村寨置办酒席的模式,共同修建办酒席场所,明确办酒席成本、办酒席规模、礼金额度、办酒程序等内容。“合约食堂”模式不仅得到本村寨寨民的高度认可,其有效治理的效能也形成扩散效应,带动周围村寨效仿并在实践中不断完善,形成了“合约食堂+”的治理模式。

(一)“合约食堂”产生缘由

首先,攀比的办酒风气加重村民经济负担;甘溪寨地处大山深处,交通不便,村寨极为闭塞,2015年建成通村公路。甘溪寨以农耕为主要生产生活方式,在人情往来的纽带联结下,以血缘关系为基础的亲戚、地缘关系为基础的邻居、情缘关系为基础的朋友共同对外、互帮互助,最终形成村民对村庄的认同感和归属感[2]。近年来原本互助互利的礼尚往来演变成相互攀比,搬家酒、生日酒、升学酒、立碑酒、参军酒、建房酒等名目繁多,酒席成本从前些年的80元/桌飙升至500元/桌,礼金也从最低20元/次飙升到平均200元/次,关系密切的甚至高达数千元,村民人情往来经济负担日益加重。

其次,办酒占用大量劳动时间。基于熟人社会互相帮助的传统习俗,村里有人家办酒时村民都会亲自参与,“礼到人不到”被认为是对主人的不尊重。而参加各种名目的酒席,占用了大量的劳动时间,许多外出务工人员不得不频繁请假回乡参加酒席,既影响正常工作和生活又降低了收入。

此外,频繁办酒破坏村寨环境。举办酒席期间人员集中,厨余垃圾、白色垃圾明显增加,处理不及时极容易滋生蚊虫,引发卫生问题;临时搭建的场地大多使用简易帐篷,帐篷中的电器、火源没有专人看管,安全隐患极大;大量燃放鞭炮产生的纸屑和烟雾不但造成空气和地面污染,更容易引发火灾,严重影响村民正常生产生活。

(二)“合约食堂”的内容、规模和程序

2013年初甘溪寨向渡马镇政府提出创办“合约食堂”的申请,政府工作人员多次进行实地调研,征集民意并从村民集中程度、村民意愿、“合约食堂”选址、交通情况等多方面进行考察。在充分了解甘溪寨“合约食堂”创办基础条件后,认为“合约食堂”具有坚实的群众基础,能够有效遏制盲目攀比、铺张浪费的行为进而发挥基层群众自治的积极性,于2015年5月经寨民大会通过,成立了专门的筹建小组,制定详尽的筹建方案,依据甘溪寨寨规民约(2)甘溪寨寨规民约第四条规定:“除陋习、树新风,在办理婚嫁、丧事等红白喜事时,集中到本寨食堂办酒席就餐,办酒时需向“寨管委”缴纳管理费200元/堂,“寨管委”提供必要的炊具餐具并安排合格的厨师上岗服务,确保安全健康卫生。提倡从简、节约,反对浪费,各家各户办酒席的标准一致(上米酒或白酒,白酒价格不超过20元/瓶,香烟价格不超过13元/包)。子女升学、非首次搬迁、生日庆典、参军入伍等事宜,不请客,不送礼。对不服从“寨管委”管理滥办酒席的,“寨管委”将通知全寨群众不去送礼、不予帮忙”。开始实施“合约食堂”创建工作。

甘溪寨首先通过寨民大会成立“寨管委”,再由寨民大会选举产生寨管委成员,寨管委负责“合约食堂”建设、运营、管理等事务。随后成立了“合约食堂”志愿者服务队,主要服务于酒席举办事务。志愿者服务队有十二名固定队员,一名担任队长、三名义务厨师、四名义务帮厨、四名义务清洁。基于熟人社会互帮互助的观念,志愿者服务队几乎承包了所有寨中酒席的厨房事务。最后向村民公开“合约食堂”的全部程序并接受村民监督。(参见图1)

图1 “合约食堂”办酒流程图

“合约食堂”对营业安全有着严格要求。《“合约食堂”从业人员健康检查制度》《“合约食堂”从业人员个人卫生管理制度》,明确规定“合约食堂”长期工作人员必须办理健康证,厨师必须每年进行一次身体检查。食品安全方面有《“合约食堂”食品采购验收登记管理制度》《“合约食堂”食品卫生制度》《“合约食堂”食品烹饪加工管理制度》《“合约食堂”食品留样管理制度》《“合约食堂”食物中毒处理预案》等规范,食品原材料采集必须明确记载食品的种类、购置时间、数量、地点、人员等;必须对食品样本进行保存,以备随时抽查;留样食品的存放时间至少为48个小时、量在100克以上;电冰箱分为熟食、生食、半成品三个区域,清洗柜也划分为一洗、二清、三消毒等区域……诸多严格的条款为“合约食堂”的安全运营提供了保障。

(三)“合约食堂”的管理方式

首先是基层群众自愿参与。2013年初甘溪寨提出创办“合约食堂”的申请,渡马镇党委坚持“五个必听”,即“基层党员干部的意见必听”“德高望重的老前辈意见必听”“本村外出工作者的意见必听”“村级致富带头人的意见必听”“离退休老同志的意见必听”对这一申请进行考察,此外还多次征求本村知名人士、优秀村民代表、妇女代表等不同群体的意见。在充分论证后同意创办甘溪寨“合约食堂”。

其次,“合约食堂”的管理依据甘溪寨寨规民约。“合约食堂”的建设经过寨民大会同意,由“寨管委”具体操作。“合约食堂”选址在寨中一片空地,采取村民义务投工、免费提供材料、合作修建的方式。资金方面,“合约食堂”通过政府资助、村民自筹、社会捐助等方式筹集的资金主要用于合约食堂的修建和购买办酒器具、除去寨民自愿提供的建筑材料之外还需要购买的其他建筑材料,及聘请专业人员设计、组织修建等费用。村民投工投劳方面,一是由寨民义务投入劳动力,以人口年龄20岁—60岁为范围,符合此年龄阶段,每人出5个义务工(5天),在外求学的寨民只需要3个义务工。超出义务工以外的工作量,按照80元/天发放工资。无法参与修建的寨民,以出资80元抵扣一天的义务工计算。二是约定建筑材料投入方式:甘溪侗寨寨民从自有森林资源中捐助木料,每一户免费提供3根木材,木材的粗细标准为剥去树皮后1根周长为二尺五寸以上,2根为2尺以上。无法提供木材的寨民,以出资800元/根抵扣建筑木材。既保障了建设用材的质量,也体现了对本地森林资源的合理有效利用。

目前为止“合约食堂”运行状况良好。该“合约食堂”自成立以来,承接寨中红白喜事酒席,为寨民提供安全、便捷的服务。“合约食堂”最初由“寨管委”代管,为了进一步提高管理效率、降低管理成本,经过寨民大会同意后将“合约食堂”交由承包人专门运营。目前,甘溪寨和承包人员已签订为期十年的承包合同。承包人向甘溪侗寨缴纳1.2万元/年的承包费(前五年),以后则按营业额5%收取承包费。(3)访谈甘溪寨合约食堂承包人员所得。双方约定合约执行前三年村寨不得经营相似的业务以保障承包人的利益;承包者必须优先保障寨民举办酒席的需要。承包人在寨民需要使用“合约食堂”时让出场地供寨民使用,寨中没有酒席时,承办人负责日常经营。目前承包人已经投入资金购买餐具、桌椅、器具等用品,并没有使用“合约食堂”的餐饮用具。承包人认为虽然前期资金投入较大,但营业额正在逐步提升,有信心经营好“合约食堂”。

三、“合约食堂”的治理理念

基层社会治理涉及基层社会的各个方面,治理模式符合基层社会现实情况是实现有效治理的前提。“合约食堂”是自下而上形成的治理模式,有着浓厚的群众基础,在不断地改进、完善中逐步凸显了共建共治共享、生态保护、文化传承和优化乡风文明建设等治理理念,亦充分体现了基层社会治理以人为本、服务群众的原则。

(一)共建共享共治

基层社会治理过程中,多元主体参与优化了治理体系,改善了浮于表面的治理弊端,将治理措施深入基层社会,治理方式和措施体现公众意愿。甘溪寨“合约食堂”推行合约管理,寨民自发参与,调动了寨民的积极性、加强了寨民的认可度。甘溪寨民为了整治滥办酒席之风,在政府支持下建立合约食堂的治理新模式,使基层社会治理更加适宜和有效,实现共建共治共享的目标。

首先,“合约食堂”强调基层群众的治理主体地位。基层社会治理应当强化基层群众主人翁意识,倡导基层群众积极主动参与村寨建设。基层群众作为基层社会治理的主要对象,传承和发扬优秀的传统文化,积极汲取先进文化,养成接受新知识、新理念的意识。基层社会治理中发挥基层优势,鼓励公众广泛参与,“只有建立在群众自愿参与基础上的共生治理,才是真正的乡村共生,才有可能寻找到新时代最优的乡村共生模式。[3]”创办“合约食堂”的意愿来源于群众,寨民有主动杜绝滥办酒席、盲目攀比和参与优化基层社会环境的意愿。寨民亲自参与“合约食堂”的修建、运行和管理;作为管理者的寨管委,由寨民共同推举选出成员,负责“合约食堂”日常事务;“合约食堂”使用流程、管理制度由寨民大会讨论通过。对于“合约食堂”的使用,在规定范围之内,寨民们自行使用公共场地,成为“合约食堂”的主人。“合约食堂”模式下,寨民们养成文明、和谐、健康的生活方式,传承了村寨勤俭节约、邻里互助的优秀文化。

其次,“合约食堂”体现了基层民主与法治建设。农村基层民主与法治建设是基层社会治理的重要部分,体现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商等方面。“合约食堂”的创建意愿、修建过程、管理规范等得到寨民的高度认可和广泛参与,符合基层民主的要求。甘溪寨依据寨规民约创建“合约食堂”,其中第五条规定“除陋习、树新风”,明确办酒的范围、酒席的标准、礼金的数额等;第六条规定“限制燃放鞭炮,养成安全卫生的良好习惯。”鼓励少放不放鞭炮,燃放鞭炮的数量不得超过2卷,对于不听劝阻,无视规定并大量燃放鞭炮、造成不良影响的当事人,需承担违约金100元-200元;第八条规定净化风俗,树健康文明风尚。除节假日、白事坐夜外,禁止打牌赌钱……一系列的制度规范,增加了公众的认可度,提高了基层治理的效能。

最后,“合约食堂”传承优秀的民族风俗。文化作为基层社会治理的重要方面,应当得到重视和强调。“合约食堂”一方面传承了甘溪侗寨优秀的民族文化,寨民自愿为举办者提供帮助,发挥着熟人社会互帮互助的优良风俗。另一方面,“合约食堂”也成为寨民庆祝传统节日的场所,例如2016年新年年夜饭就是在宽敞的“合约食堂”“甘溪寨千人共吃团圆饭”,不但增添了节日的气氛,更体现了寨民团结互助的和谐精神。“合约食堂”在得到寨民高度认可的基础上还达到了整治乡风民俗的效果,实现了基层社会有效治理。

(二)生态保护理念

基层社会治理还包括改善人居环境,优化农村环境卫生等内容。甘溪寨“合约食堂”为寨民提供卫生、整洁、宽敞的宴请场所,一改从前私搭帐篷、私拉电线、乱倒垃圾的习惯;“合约食堂”由寨民自愿出资出力修建,木质结构房屋不仅宽敞明亮,还配备齐全餐具和桌椅。办酒过程中厨余垃圾、生活垃圾统一回收并及时处理;固定地点燃放鞭炮,限制鞭炮燃放数量,极大改善了以往办酒过程中的噪音、烟尘污染;“合约食堂”严格执行食品分类保存的规定,对办酒过程中的厨房卫生进行严格管理。厨房区分不同食品的清洗位置,特别强调肉制品与蔬菜不同的清洗流程和位置。“合约食堂”从细节着手,保证食品安全,优化了寨民用餐环境,保证了食品安全。

为了推广“合约食堂”模式,甘溪寨所属的共和村提出“合约食堂+”的理念,倡导其他村寨效仿甘溪寨的办酒模式,建立文明和谐的乡村环境。一是2016年共和村提出“合约食堂+”模式,实施“禁止滥办酒席,禁止电、炸、毒鱼,限制燃放烟花爆竹”为主要内容的“两禁一限”行动。“合约食堂+”限制办酒席成本,规定菜品、烟酒价格,办酒席期间减少烟花爆竹燃放,固定烟花爆竹燃放位置,减少环境污染。“合约食堂+”模式使办酒席要求和流程更加明确,共和村各村寨积极推广“合约食堂+”模式,减轻了寨民办酒、吃酒的成本,有利于村寨保持淳朴互助、相亲相爱的邻里关系。二是“合约食堂+”与改善乡村环境。“合约食堂+”模式下集中办酒得以推广,各村寨办酒席场所规范化,设立专门的垃圾处理场所,及时有效地解决办酒产生的垃圾,清理沟渠污水,优化村寨环境。“合约食堂+”更加注重村寨环境改善和保护,乱扔垃圾、污染河道、燃放鞭炮等行为得到及时纠正。寨民形成了保护村寨环境的意识,主动加入保护村寨环境的队伍,成为保护村寨环境的一员。

(三)乡风文明建设理念

我国《乡村振兴促进法》第三条规定乡村振兴的总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,其中乡风文明建设旨在提升基层群众的素养、优化基层文化环境,培育和谐民风。“合约食堂”模式的创建目的就是为了纠正村寨盲目攀比、铺张浪费、环境污染等不正之风,发扬寨民勤俭节约、互帮互助、善良淳朴的良好风俗。采取固定场所、固定标准、固定范围、固定程序等方式,明确了置办酒席需要遵循的规则。寨民们作为置办酒席规则的制定者和参与者,对提升村寨环境、改善村寨文明、传承优秀风俗具有积极性。“合约食堂”模式不仅及时有效地改善了甘溪寨的乡风文明,也得到了及时的推广和效仿。“合约食堂+”模式结合“身边人讲身边事、身边人讲自己事、身边人教身边人”的道德讲堂,倡导学习村寨好人好事,树立道德模范。“合约食堂+”模式下设立功德簿、红黑榜、评议栏等,发挥“合约食堂”的多项功能,促进了村寨乡风文明建设。

四、基层社会有效治理的发展新思路

基层社会治理应当具有可持续性、动态性和创新性,治理方式、治理措施、治理内容、治理程序等需要不断地创新和完善。治理过程中应当明确基层治理目标、改善基层社会环境、增强基层群众参与意识。甘溪“合约食堂”的探索似可为基层治理提供新思路:

(一)基层社会治理应不断适应新的环境

基层社会治理实现有效治理,必须以保障基层群众利益为核心,了解基层群众的需求、尊重基层群众的意愿、保障基层群众利益。尤其“推进民族地区农村基层社会治理的进程,必须优先考虑国家赋予民族地区民族优惠政策的落实,重视民族地区农民群众民族权益保护、维护农民群众合法利益,尤其促使民族优惠权益在行政执法中得到充分落实,这是推进农村基层社会治理的唯一宗旨。[4]”基层社会环境处于变化中,基层社会治理的方式和内容也应当不断适应新的基层社会环境。我国乡村社会的治理从着眼于“三农问题”、贫困问题、民生问题,到聚焦于乡村自治、乡村振兴等内容,其核心在于改善基层群众的生活环境,只是存在着眼点、着力点的差异。因此,对于不同时期的治理方式、治理模式也应当具有持续性。上文所述甘溪侗寨就是对基层社会出现的新情况进行治理,及时遏制了基层社会发展的不利因素,采取多元主体共同治理的方式,改善了村寨环境,提升了村寨整体风貌。“合约食堂+”模式“升级”了治理的方式和内容,不仅作为传统的办酒场所,还是传统文化传习场所、优秀风俗习惯发扬的场所。“合约食堂+”模式进一步明确了寨民的治理主体身份。基于寨民大会创建的“合约食堂”更能够获得寨民的认可与支持。寨管委为寨民提供表达意愿的渠道和场所,及时了解寨民的需求和意愿。在“合约食堂”管理过程中充分听取寨民意愿,及时改进管理方式,满足寨民需求。社会组织助力“合约食堂”建设,以资金支持、人力支持、技术支持等方式参与“合约食堂”建设,为“合约食堂”创建和管理提供物质保障。基层政府鼓励支持“合约食堂”模式,以思想引领、教育引导提升寨民素质,提升村寨文明水平,构建和谐互助的村寨环境。正是基于各主体相互配合与协调、平衡发展,“合约食堂”模式在基层社会中得到认可和推广。“合理适度的组织规模能够充分调动共生单元的积极性,增强共生单元参与共生治理的意愿,减少社会管控的风险,促进共生单元有效参与乡村共生治理。”[3]

(二)基层社会治理具有动态性,需根据情况不断完善

基层社会的日常事务不断变化,不同的基层事务需要采取不同的管理措施,因此基层群众的自治形式具有灵活性。法治具有稳定性,规范是行为的保障。无论是制定法还是村规民约、居民公约都是对基层治理主体行为的规范,政府行使职权、社会组织发挥专业优势、基层群众主动参与都需规范的约束和保障。但是规范的稳定性是相对的,规范的内容和形式也需要不断完善,制定法以立法程序加以改进,村规民约、居民公约则依据基层群众意愿加以改进。甘溪寨不仅创建了“合约食堂”治理模式,还升级为“合约食堂+”的治理模式。合约食堂由最初的举办酒席的场所,扩大为文化传承场所、产业发展场所。“合约食堂”模式推广到其他村寨,已经包含了产业发展、饮食文化、服饰文化等内容,远远超过了最初设置的内容。对于村寨优秀的传统文化加以传承,“认识到位、政策配套、机制保障,乡土文化会获得新的发展机遇,实现乡土文化传统的创造性转化和创新性发展。[5]”发挥优势资源的吸引力,完善村寨发展机制,创造适合各村寨发展的模式,助力基层社会走上可持续发展的道路。

(三)基层社会治理应有创新性

乡村发展需要走可持续道路,而核心在于创新发展理念和方式,找准适合村寨发展的模式。“创新驱动意味着农业现代化不是要扩大规模、提升产量,而是要创新农业发展业态,变革农业为朝阳产业;意味着乡村建设不是要搞房地产开发,让农民住进高楼大厦,而是要让乡村变成一个个生态宜居的精神家园……”[6]甘溪寨“合约食堂”提出村寨发展新理念,体现了寨民的智慧和意愿,开创了乡村发展的新征程。在“合约食堂”模式下,已经建成了以寨民民意为核心,以村寨建设为重点,以提高生活质量为目标的发展模式。在此基础上,应当鼓励寨民积极投身村寨建设,强化村寨建设主体地位,将寨民意愿融入村寨发展理念中,获得寨民的认可与支持。村寨发展模式应当尊重寨民意愿,为寨民谋福利、替寨民谋发展,形成村寨发展长效机制。以农村、农民、农业为核心,健全发展理念、建设规划、制度保障等方面的内容,助力于基层社会治理实现共建共治共享的目标。

五、结 语

本文阐述了基层社会治理的新模式,即“合约食堂”治理模式,强调了基层群众和自治组织在基层社会治理中发挥着重要作用。基层社会治理应当依托于基层社会的现实情况,避免“样板模式下的趋同现象”[7]。“合约食堂”治理模式以甘溪侗寨民族文化和社会经济发展为基础,寨民自主创建村寨发展的新模式,体现了群众作为治理主体地位,并取得了显著成效。立足于基层实际情况的特殊性,基层社会治理模式具有多元性,但是不同的治理模式下应当坚持以下几个方面的原则:首先,始终坚持党对基层社会治理的领导;坚持党的领导是基层社会治理的根本保障,充分发挥党组织的优势,加强基层党组织队伍建设,以健全基层社会治理体系。其次,强化基层群众的治理主体地位。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,基层社会治理更加注重“以人民为中心”、以群众利益为核心的治理原则,激发基层群众参与的积极性、主动性和创造性。再次,采取可持续、动态的治理措施。“治理”与“管理”的重要差异在于“治理”具有主动性和持续性,基层社会治理必须注重基层社会的可持续发展目标。因此,在迈向第二个百年奋斗的征程中,需要毫不动摇地继续坚持基层社会科学治理、有效治理的方式,保障基层群众主体地位、强调乡风文明建设,优化治理模式。在持续推进乡村振兴,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的过程中,提升基层社会治理效能,营造良好的基层社会生产生活环境,构建有序的基层社会发展秩序。