乡村振兴战略下县域积极应对农村人口老龄化的多元路径探索

夏柱智

(武汉大学,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

我国正逐步迈入老龄化社会,而且在加速老龄化,“七普”数据印证了这一点(1)“七普”数据结果显示,我国60岁及以上人口约2.64亿人,占比18.7%,其中65岁及以上人口约1.91亿人,占13.5%,和2010年“六普”相比,60岁及以上人口比重上升5.44个百分点,65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。参见《第七次全国人口普查公报(第五号)》,国家统计局:stats.gov.cn,2021-5-11。。在解决人口老龄化问题过程中,我国结合自身国情逐渐形成了积极应对人口老龄化的战略[1],这是符合中国式现代化的要求的。2019年发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》从财富储备、劳动力供给、为老服务和产品供给体系、科技创新能力和社会环境构建等五个方面提出要求。2022年10月,这一国家战略也载入党的二十大报告。积极应对人口老龄化源于“积极老龄化”理念,强调健康、参与和保障是三位一体的,也源于中国特色社会主义理论、道路和制度在应对人口老龄化问题上的实践。[2]

本文聚焦于近年积极应对人口老龄化的农村实践。由于长期以来城乡发展不平衡,“十四五”期间,积极应对农村人口老龄化的重点难点在农村。学界对农村养老进行了广泛而深入的研究。一是关注农村养老问题产生的原因。人口老龄化比例的“城乡倒置”和资源投入的“城乡差异”是农村养老问题产生的重要原因[3],人口结构变迁和资源投入的城乡差异是影响农村养老的重要变量。此外还有学者提出了人口流动、代际关系、家庭伦理等社会变迁因素带来的负面影响。[4][5]二是关注农村养老模式选择。已有研究关注到了农村的家庭养老、社会养老、机构养老和自我养老等各类养老模式,涉及农村老人经济收入、精神慰藉及照料服务等多元化需求,[6][7]重点讨论社会化养老发展趋势。三是关注国家应对农村人口老龄化的政策与服务体系。有学者完整概括了我国积极应对农村人口老龄化的时代背景、政策变迁及应对人口老龄化问题的举措,农村养老服务创新方向是“健全县乡村衔接的三级养老服务网络”[8],重点是“互助养老”。[9]

已有研究虽然比较丰富,也有可拓展之处:一是已有研究对近年乡村振兴战略背景下国家和地方政府支持农村养老的政策实践讨论得不够,因此难以体现国家的视角。乡村振兴战略意味着国家将向农村输入大量资源,提供现代公共服务,在农村养老方面,则体现为超越传统养老模式。二是针对快速现代化进程中农村独特的养老模式的研究并不多,特别是对近年县域政府积极应对人口老龄化的政策举措及效果研究不足,以致县域政府与县域社会视野缺失。

因此,本文的核心研究内容是:在乡村振兴战略下,以积极应对农村人口老龄化为视角,分析农村养老模式变迁及县域地方政府在解决农村养老问题上的有效路径,形成县域积极应对人口老龄化的多元路径的研究框架。

二、研究框架与资料来源

在本文的研究框架中,乡村振兴战略是重要变量。乡村振兴战略和积极应对人口老龄化战略是深度耦合的。乡村振兴战略大大拓展了新农村建设战略,反映了我国城乡关系进入新阶段[10],在人口快速老龄化背景下,应对农村人口老龄化成了乡村振兴支持的重要领域(2)《乡村振兴战略规划(2018—2022)》第30章第4节提出:“适应农村人口老龄化加剧形势,加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。”。在城乡融合背景下,乡村振兴战略的实施为积极应对人口老龄化提供了资源与政策条件,为破解农村地区养老困局提供了机遇。[11]乡村振兴战略解决城乡发展不平衡的问题,要补短板、强弱项、惠民生。在农村人口快速老龄化背景下,乡村振兴要着眼于为广大老年人口服务。农村老年人的期待不仅是单纯地满足于有保障的物质生活,而且需要更高层次的精神层面的满足。[12]

在县域城乡融合发展背景下,乡村振兴的基本单位是县域,乡村振兴不只是村庄振兴,它是县域的全面振兴[13],其实施主体则是承接国家资源、转化国家政策、连接国家和农民的县域地方政府。县域不同于城市,县域社会具有典型的乡村社会的特征。县城尽管居于中心区域,但实际面积相对有限,县域绝大多数空间是乡镇和村庄。县域总人口达到我国总人口的一半以上,是乡村人口主要生活区域,是中国基层社会的底色。在农村养老服务体系建设中,国家通过县来发挥治理作用,乡村则是县域治理的空间。县域治理具有一定的自主性,它是乡村振兴目标得以实现,资源利用效率不断提高的保障。[14]这是本文以县域为调研单位的原因。

积极应对人口老龄化,需要树立“积极老龄观”,积极看待老龄社会、积极看待老年人和老年生活。[15]在乡村振兴战略支持下,农村养老是多元化的,县域应对农村人口老龄化的路径因此也是多元的,要从个人、家庭、社区和机构出发构建多元政策体系。这既是经验研究的结论,也是国家政策提出的基本要求。积极应对农村人口老龄化,要坚持积极应对、因地制宜、多元主体投入原则。[8]当前国家政策着重提出要协调居家、社区和机构在养老体系中的角色。2019年,党的十九届四中全会指出,“积极应对人口老龄化,加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。”表1列出具体的养老路径、支撑机制及县域应对之策。

表1

第一,农村养老服务体系的建设首先需要强调老年人自身在养老中的作用,这是积极老龄化的基本要求。[16]当前农村老年人已经被国家纳入城乡养老保障体系,只是由于城乡社会保障仍然存在二元性,农村没有丰厚的退休金,这也是短期内很难改变的现状。但农村老年人并没有成为农民家庭的负担,而是宝贵资源,能够参与劳动就业,最大程度上实现自我养老。[6]自我养老不仅是经济的考虑,而且老年人也可以获得劳动就业过程中的社会交往,获得社会尊重。自我养老包括以工养老、以地养老或兼业就业的方式。就大多数留村老人的就业现状,本文重点讨论老人农业,县域在实施乡村振兴战略过程中,需要大力支持农村建设“适老型农业”,这是最普遍的路径。

第二,农村养老服务体系的建设要遵循一般的规律,在政府资源下乡和政策支持下,发挥家庭、村社和机构的合力,形成良好的养老秩序。家庭养老是最基础的、主导性的。在乡风文明建设背景下,需要加强孝老敬老的家庭伦理建设,这是家庭养老发挥作用的社会文化环境。在农村人口流动、老年人需求层次提升等背景下,村社和机构发挥的作用越来越大,构成了社会化服务的重要组织载体。县级建设农村养老服务体系不仅要投入资源,而且要充分认识农村社会结构的特征,建立独特的村社养老及农村社区内机构养老体系。在实践中,村社和机构的作用不同,前者更偏向于综合性的养老服务,主要涉及农村内部的互助养老组织建设;后者则偏向于专业性的服务,满足失能、半失能老人的照料,其共同点在于嵌入乡村社会,遵循就近原则。

在表述框架上,下文从个人、家庭、社区、机构等四个路径出发,分析农村养老运作机制与县域养老政策变革的方向。本文的主要结论是:乡村社会是解决农村人口老龄化问题的主阵地,农村养老模式具有“低成本、高福利”的显著优势,符合农村老人的需求。县域通过实施乡村振兴战略建设新农村、完善农村养老服务体系,可以有效应对农村人口老龄化问题。

为了展开本研究,近年笔者及团队多次展开县域调查,整体地关注县乡村养老的状况。调查方法是先向县级政府及部门了解县域城乡人口结构、养老资源及相关政策的总体状况,再组织调研成员分赴各个乡镇,调研老年人个人、基层镇村干部、养老机构负责人。调研区域分布于湖北、湖南、河南、江苏4个省、11个县(市区)。在这些县,青壮年劳动力外流比例高,务工收入是农民家庭的主要收入。整体上,各县村庄均进入老龄化社会。在县域内,县、乡、村三个空间的老龄化比例不同,反映了老年人口独特的流动规律:最基层的村庄是老年人口聚集的空间。近年来县域城镇化发展迅速,进入城镇化“下半程”[17],农村人口就近进城购房和农村儿童进城就学的比例迅速提升,加深了农村人口老龄化。村庄老年人占常住人口比重普遍超过了30%,偏远的村庄甚至超过了50%。这些县域调查的丰富案例为研究提供了基础。

三、自我养老层面:建设“适老型农业”

农村面临比城市更严重的“未富先老”问题。当前我国大多数农民的就业与收入特征决定了农民和城市居民参加社会保障的方式有很大的城乡差异[18],农村人口普遍没有丰厚的养老金,不足以满足老年人需求,“只能算是零花钱”,老年人只能通过参与劳动获得主要收入来源,尽量不让子女负担赡养费用。

老人从事农业和工业化、城镇化背景下的新型农民家庭分工方式有关。当前农民家庭普遍形成了以代际分工为基础的半工半耕模式,农业收入虽然占家庭纯收入的比例不高,却构成了农村老人的主要收入来源。在农村,依据是否参与农业劳动,老人可以分为低龄老人和高龄老人,绝大多数低龄老人还在参与农业劳动,高龄老人则一般还在种菜、养鸡,他们的土地交给了子女或流转给邻里亲友。在湖北省沙洋县,经营1亩耕地,按照两季农作物(水稻+油菜)计算,纯收入能达到1000元,如果老人经营规模达到10亩,就有1万元收入。由于日常生活的自给自足程度很高,农村老人消费比较少,很多老年人可以存款,可以支持在城镇务工、购房、购车的年轻人。

老年人依靠农业获得主要收入来源,乡村振兴背景下,县域在产业发展方式上的举措是建设“适老型农业”(3)经知网查询(2023年6月4日),学界还没有人提出“适老型农业”概念,本文提出这一概念,是把学界常用的“适老”概念扩展到农业政策中来。,而不是抽象地发展现代农业,更不能借发展现代农业之名排斥老年人、忽视小农户。“适老”是在老龄化研究中的一个重要的概念,表明产业发展、技术更新、基础设施建设、服务方式选择等要有便利于老年人的视角。“适老型农业”指的是通过各类适老化改造,使得农业经营的外部条件与农业劳动力的老龄化相适配,形成老年人也能经营的农业。“适老型农业”并不是传统农业,也可以是现代农业的一部分,因为其经营方式的现代化,成为乡村振兴战略积极应对农村人口老龄化的重要路径。从调查来看,建设“适老型农业”,主要是建设支持小规模家庭农业的社会化服务体系。可以从三个方面来说明,分别是因地制宜选择农作物;大力推进农业机械化;推广反土地细碎化的有效经验。在适老型农业建设过程中,需要充分发挥政府和村社集体的作用。

1.因地制宜选择农作物。农作物的选择影响劳动力的使用,老年人需要选择需要较低劳动强度的作物。湖北省恩施市芭蕉乡原是山区贫困乡,传统农作物如玉米、红薯等,经济价值不高,但需要较强的劳动力。1998年该乡镇开始发展茶叶种植,其中,海拔在600—800米的四个村的老人平均种植了3亩左右茶叶,一年有半年农忙,收入达到3000元/亩。茶叶非常适合留守在村庄的老年人种植。茶苗在第一年下种,第三年就开始有收成。采茶主要耗费人工,劳动强度不大,七、八十岁的老人也可以参与,比较自由。清明前后一个星期左右是芽茶的最好生长时期,此时的茶叶能卖到四、五十元/斤的价格,最高可以达到七、八十元/斤。老年人一天大概能手工采摘两到三斤的芽茶,芽茶摘完后,便是大茶的采摘。如今大多数家庭都是机械采摘,省时省力。

2.大力推进农业机械化。在水稻生产过程中,传统劳动方式的劳动强度很大,老人非常需要机械化的支持。调研发现,自农业机械化大范围兴起以来,得到了持续的发展。从全国来看,老年经营的小规模农业并没有阻碍机械化发展(4)2021年,我国主要农作物的综合机械化率很高,小麦是97.29%,水稻是85.59%,玉米是90%。参见农业机械化管理司:《2021年全国农业机械化发展统计公报 (moa.gov.cn)》,来源:农业农村部官方网站,2022-08-17。,而农业机械化的发展也使得小规模农业得以巩固,年龄(包括性别)不再是影响农业经营能力的主要因素。湖南省衡南县柞市镇农业经营主体年龄集中在60岁上下,低龄老年人成为农业生产的中坚力量。大多数老年人耕种大约3—5亩土地。有老年人说,“只要身体条件允许,在村老年人没有不种地的。”农业机械补贴政策是推动农业机械化的重要因素。自2005年起,针对高速旋耕机、手扶拖拉机、插秧机等农业机械,国家给予30%,县政府给予15% 的价格补贴,购机补贴合计达45%。农业机械不仅为规模经营主体提供耕种服务,还开辟出了本地的农机服务市场,服务小规模农业。

3.推广反土地细碎化的经验。目前影响老人农业的因素中,最难解决是土地细碎化问题。在广大农村土地确权固化产权的背景下,土地细碎化问题更为严重,不仅影响农业机械化的效率,而且影响水利、植保、农田基础设施建设等等。有的地方政府指望通过高标准农田建设项目和大规模土地流转来解决土地细碎化问题。但土地大规模流转和小规模农业冲突。目前全国有一些地方正在探索反土地细碎化的好办法,而且取得了好的成效。如湖北省沙洋县的“按户连片耕种”、繁昌县的“组织化土地流转”、江苏省射阳县的“联耕联种”等都是成功的尝试[19],得到了当地农民和上级政府的认可。农业部门常举的例子是“多户一田”,10户共一块田,有10个田埂,就有40个角,导致了机械诸多无效劳动投入。2015年,湖北省开始试点“按户连片耕种”,把农户承包地按照道路、水系等尽量集中到一片。这种方法解决了小规模农业和先进农机农艺对接的问题,大大推进了沙洋县农业机械化水平,为老人农业提供了土地制度的支持。

四、家庭养老层面:开展乡风文明建设

在中国传统养老模式中,老年人依赖家庭,“养儿防老”是重要伦理准则,这是中国传统文化的优势。家庭在养老供给中的基础地位依然是不可撼动的,农村养老的“家国一体”特征明显。[20]在收入方面,在老年人失去劳动能力之后,家庭是经济上支持老年人的主要来源。在生活照料方面,家庭扮演了主要角色。老年人失能、半失能之后,一般采取家庭照料:首先是老伴照料,其次是子女照料,当前80岁以上的高龄老人一般有多个子女,形成“两代老人”,低龄老人可以照料高龄老人。[21]例外的情况,子女才把老人才送到养老机构,获得市场资源。

从国家应对人口老龄化的角度,家庭养老是成本最低、效果最好的选择,过于侧重家庭外养老资源供给会增加政府财政负担,难以应对长期的人口老龄化问题。从调查结果来看,在乡村振兴战略背景下,县域政府要通过乡风文明建设巩固家庭养老的基础地位,有三个主要策略。

1.通过举办孝老敬老活动倡导孝道回归。家庭作为社会的细胞也是需要建设的,建设的目标之一是强化家庭孝道观念,保持传统美德,巩固家庭养老基础地位,为农村老年人获得良好的赡养条件提供文化的基础。在湖南省长沙县,民政、团委、妇联、关工委等部门开展了“好婆婆”“好媳妇”“五好家庭”“平安家庭”等道德模范评选活动。在部门牵头下,村庄也积极参与其中,取得了良好的示范效果。开慧镇某村自2017年起在重阳节连续举办了三届孝道文化节 。由村书记颁发大牌匾和3000元奖金给“好婆婆、好媳妇”“好爸爸、好妈妈”“孝老爱亲”“幸福家庭”等获奖者。村民们会主动推选合适的候选人,对于评选结果,村民们也比较满意,因为“群众的眼睛是雪亮的,大家都知道每家每户的情况”。在评选活动的持续举办下,村庄形成了孝老敬老的社会风气。

2.司法部门支持老年人正当的养老权利。我国《老年人权益保障法》明确规定了家庭赡养的义务,第14条规定“赡养人应该履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务,照顾老年人的特殊需要。”地方政府有责任保障老年人正当权益。 如在湖北省恩施市,当老人行动不便或生活需要照料时,大部分子女会留在老人身边照料。当然,由于失能老人带来沉重负担,也存在子女想要推卸赡养责任的情况。但是在当地,政府会及时介入管理,加之存在社会舆论的压力,家庭养老秩序得到一定的维护。前几年,在脱贫攻坚背景下,政府规定凡是有因为不养老而导致老年人非正常死亡的村庄,脱贫攻坚考核被一票否决。地方政府还依托司法所,积极调解赡养纠纷,并且由司法局专门为老人提供法律援助。某村一位老人瘫痪在床,虽然儿媳在养,但是照顾质量不好。村干部去家里看望老人情况,老人家属不承认,不积极改正。于是村干部反映给驻村干部,驻村干部带司法局一同去该老人家里了解情况,全程拍摄视频进行记录。最终经过家庭协商决定由村里的女儿进行养老,其他的子女平摊出钱。

3.通过移风易俗倡导“厚养薄葬”的新习俗。移风易俗的不断深入形塑了更为合理的孝道观,即孝老在生前而非死后,有利于促进家庭的积极养老。湖南省长沙县农村过去讲究“厚葬”,一场白事就要花销5万—8万元。为减轻负担,长沙县从2019年开始进行移风易俗。白事的天数由五天控制到三天之内,酒席桌数大多能够控制在20桌以下,原本一场白事需要5万—8万,但当下只需要2万—4万即可,总支出下降近50%。具体的治理机制包括:一是建立经济激励机制。2019年,长沙县建立分层级奖励机制,办酒5桌以下,政府奖励4000元,办酒20桌以下,奖励2000元;二是建立社会监督机制,政府规定办酒席30桌以上要乡镇食安部门现场检查,40桌以上县里食安部门现场检查。虽然食安检查并非硬政策,但有很多村民觉得麻烦,就不愿意再大办酒席;三是建立社会动员机制。各村社吸纳精英老人成立了“红白理事会”。当地老人去世后,农户会上报村庄,红白理事会成员会主动上门宣传政策,劝导其不要大操大办。

五、村社养老层面:发展老年人协会

乡村振兴背景下,村庄形成多元共治格局,互助养老组织是重要的发展方向,是基于“守望互助”理念在农村基层社区范围内整合各种养老资源,使农村老人通过开展自助互助满足养老需求的一种新型养老模式。[22]国家一直重视建立农村特色的互助养老。2021年,民政部、国家发改委联合印发《“十四五”民政事业发展规划》,明确指出,“构建乡镇牵头,村委会、老年人协会、低龄健康老年人、农村留守妇女、村干部、党员、志愿者等广泛参与的农村互助养老服务格局。”

互助养老组织的顺利运行依赖社区层面的养老资源,其核心的组织是老年人协会。[6][23]几乎每一个县的农村均有老年人协会主导互助养老发展的案例,有自然村层面的、有行政村层面的,还有乡镇层面的。调研发现,在调查对象中覆盖面最广、组织程度最高的是湖北省恩施市白果乡的互助养老。截至2021年9月份,白果乡有6个村成立了老年人协会,并在乡镇成立老年服务中心,辐射带动周边约2300名留守老人。“年龄小的帮年龄大的,身体好的帮身体差的,条件好的帮条件差的,互帮互助,取长补短,让老年人暖心,让年轻人放心”,这是白果乡始终坚持的实践理念。经过近10年的运行,白果乡老年人协会主导的互助养老取得了良好的实践效果,表现为三个层面的“互助”。第一,生产互助。 在协会会员的亲身示范以及积极引导下,老人能够在生产上互帮互助,共同化解生产难题。第二,生活互助。通对“结对子”让低龄老人和高龄老人形成紧密关系,及时发现弱势老人的生活困境,解决弱势老人的照料难题。第三,情感互助。老年人协会、老年之家为老人提供日常活动场所,举办活动丰富老人的精神文化生活,使得老人能够在闲暇时间有地方去、有人陪伴,在互动中交流情感、摆脱孤独。

类似恩施市白果乡互助养老运行起来的关键源于政府将老人本身作为有效的社会资源,形成了老年人内部的组织化。政府可以从以下三个方面支持老年人协会的发展,为互助养老理念的落地找到可持续发展的组织机制。

1.通过老年人协会吸纳农村为老服务积极分子。有两类积极分子,一类是组织积极分子。他们一般是农村的精英老人,主要包括退休干部、教师、农业技术人员、党员等。以白果乡老年人协会133名会员(也就是各类组织者)为例,其中乡政府退休干部15人,退休教师18人,化肥厂、卫生院、兽医站、电影队等单位退休职工17人,退休村干部23人。这部分老人不但有组织才能、了解村庄事务,与村民相互熟识,而且在村庄内享有一定声望。相较于普通老人,这部分精英老人在退休之后往往会产生明显的心理落差,对休闲娱乐和自我价值实现有更高追求。在乡村振兴战略下,他们也有更强烈地发挥余热的意愿,有动力成为养老服务的组织主体。另外一类是文艺积极分子,这是老年人协会中站在前台的主要力量,既包括老年人,也有不少留村中青年人,他们善于组织开展文娱活动、提供日常生活照料和情感陪伴。各种文娱活动,不仅为中老年人的才能提供了良好的展示平台,也有利于形成带动示范效应。

2.支持老年人协会不断创新组织内激励机制。老年人协会内部的激励方式是多样化的,主要是社会荣誉激励和情感激励。第一,加入老年人协会成为“会员”,意味着权利与义务的统一。会员在结对帮扶、调解矛盾等的投入赋予老人责任感,满足了他们自我实现的需求。另外,会员身份也带来了许多福利,如例会、聚餐、旅游等。有的老年人协会的会员去世后,乡镇老年服务中心会主持追悼会,还会写悼词。在付出与回馈的积极体验中,会员们感受到组织的关怀,更加信任组织。第二,每月定期聚餐。老年人协会的会员普遍认为“聚餐”是重要仪式。聚餐由会员缴纳的会费中支出,不占用国家拨款和社会捐款。有老人说,“聚餐说话没有主题,说到哪里是哪里”“开会不好说的话,喝了几杯酒就说了”“彼此还能说一说玩笑话”。聚餐时,每个人都可以畅所欲言。不仅体现会员的义务权利统一,而且能体现组织的情感关怀,增强组织内部的关系联结。

3.为老年人协会运转提供必要的资金支持。农村老年人协会的建设要有农村的特征,在场所建设方面,要最大程度利用存量闲置资源。农村人口大量流出,原来村庄的一些公共场所闲置比例很高。调研发现农村老年人协会大多利用闲置场所,比如村庄内闲置卫生所、小学、村委会等场地,老年人协会会员把场所打扫干净,民政部门给予资金支持,他们就可以建设娱乐室、棋牌室、图书馆及小厨房等。在日常运转方面,老年人协会的资金是多元化的:政府可以利用不多的奖补资金,比如一个先进村庄奖励1万元,就可以激励村级组织和农村乡贤捐资捐物,支持老年人协会运转。但调研也发现一些政府对农村社区养老的投入重点多在标准化的阵地建设,而且存在资源错配的问题,如按照城市标准建设厨房、床位、体育设施等,这些不是农村老人需要的。

六、机构养老层面:兴办乡土养老机构

人口流动背景下,家庭养老衰弱,村社主导的互助养老难以完全满足失能、半失能老年人的精细化照料问题,机构养老是重要的补充,为此国家不断投入财政资金改扩建养老机构养老设施,创新其经营管理机制。在积极应对人口老龄化、推动养老服务发展的背景下,国家在大力兴办公办养老机构的同时,也在支持村集体或农民建设农村养老机构。为了区别于城镇的养老机构,本文称之为“乡土养老机构”。相对于城镇养老机构,乡土养老机构本质是社区内养老机构,它解决了机构养老在农村的落地困境,降低了养老服务成本,实现了与农民养老需求和支付能力的匹配,有效化解了养老机构进村面临的供需错位困境。[24]社区内养老机构既具有集中照料的特征,也具有居家养老、社区养老服务的特征。“乡土养老机构”具有以下主要优势:

第一个优势是价格上的。乡土养老机构收费较低。城镇养老机构规模较大,建设标准较高,主要服务于城镇老人,普遍收费标准在2000元/月以上,如果不能自理则需要3000元/月以上,收费高的养老院可达4000元/月以上。“乡土养老机构”的月收费一般在1000元到2000元之间。第二个优势是管理上的。农村养老院对老人并不严防死守,老年人来自本地,也没有隔绝于本地。不存在某些城镇机构养老的去人性化、封闭、社会排斥等问题,在“乡土养老机构”,老人对周边事物很熟悉,不需要调整社会交往、生活习惯、精神状态,保持以老人为主的、自然自在的养老状态,提升了老年人对养老机构照料的体验。第三个优势是乡土护工的情感服务优势。养老机构招聘的护工多为附近的中老年妇女。本地乡土护工的优势是作为本乡本土人,能够理解老年人的习惯、生活方式等,能够经常拉家常,更有同理心,提升失能、半失能老年人的精神状态。这是城镇大中养老机构护工所不具备的优势。

从经营主体来看,有两类“乡土养老机构”,一类是村办养老机构,村级组织作为主办方,或者村内老年人协会组织作为主办方,另一类是农民个体,一般是返乡经济能人,创办的养老机构规模不大。

1.扶持村办养老机构。这样的养老院具有一定的“互助养老”的性质,本质上是村办互助养老院、互助“幸福院”,具有低偿服务的性质。较为典型的是河北省肥乡县以“互助幸福院”为基础的农村互助养老模式。村办互助幸福院接受村里无人照料的、空巢的、失能半失能的高龄老人,满足他们“离家不离村,离亲不离情”的愿望。在沿海发达地区,村级集体经济强,地方财政支持力度大,村办养老院的比例较高。在浙江省象山县途茨镇,村庄空心化严重,农业较早规模化经营,村庄常住人口老龄化超过了50%,2010年以来有5个村利用村小学、村委会等闲置建筑建成了大小不一的“村办养老院”,验收通过后,县政府给予每张新增床位2万元的补贴。

2.扶持家庭小作坊式养老院。为了回应农村周边老年人机构养老的需求,一些返乡经济能人开始进入养老产业。几乎各个县都有这样的养老机构,一般使用个人自建房,也可以租用闲置村委会、小学等建筑,进行适老化改造,投入几十万元就可以运行。有的规模很小,面积、床位不达标,属于“小作坊式养老院”。在湖北省秭归县,家庭作坊式的养老院有十几家,入住老人有80个,一般不超过10个,平均一个老人大约2万元费用。政府要求入住10人以上的养老机构办证,政府给予年度补贴150元/床。其中,丁丁养老公寓比较典型。农民明某利用自己两栋住房建设养老公寓,是秭归县第1家小作坊式的养老院。目前该公寓中的老年人有15人,能自理的有13人,不能自理的有2人。

针对当前县域政府扶持养老的政策问题,本文建议政府要从机构建设标准和考核激励方面扶持乡土养老机构。一是要形成差异化的城乡养老机构建设标准。在目前的政策体系中,很多小作坊式的养老院并没有合法性,难以获得上级政府的奖补资金。有的上级政府采用普遍的标准要求农村养老机构的基础设施及养老服务人员,县域政府就缺乏动力建设农村养老设施。由于服务对象不同,县域政府需要出台城乡差异化的扶持政策。农村有土地资源空间的优势,农村老人收入不高,农村是熟人社会,养老机构建设标准和城镇机构建设标准有很大的不同。降低养老机构建设标准,有利于降低基础设施建设费用,从而降低养老服务费用、减轻农村老人的负担。二是要改变县域养老领域的考核激励。发展了十多年,目前农村发展养老机构的路径的基本经验和教训初步得到总结。农村适合发展中小型的村办或民办养老院,之所以这些有效经验难以从个别、少数村庄扩展到一个乡镇、一个县域,源于地方政府存在典型示范的思维,重视大型的养老院,一个项目投资上千万元,很快增加养老领域的有效投资,因此缺乏内在动力将经验向更大范围的村庄推广。其背后是原因是自上而下的政府考核激励不足。建议改变县域养老领域的考核激励,结合乡村振兴战略实施,把乡土养老机构建设作为奖补乡镇和村级组织的重要依据。

七、结论

目前,我国总体上仍然是一个人口规模巨大的发展中国家,正处于全面建设社会主义现代化国家的新征程。按照党的二十大报告要求,如何完善民生保障体系,提高人民群众的福祉是重要任务。相对于城镇地区,广大农村是人口大规模流出地区,整体进入老龄化社会,是应对人口老龄化的重点难点。农村人口是渐进融入城镇的,农村老年人将持续留守村庄,是乡村振兴战略主要服务对象之一,国家和地方政府需要针对长期留守村庄的老年人设计农村养老政策及服务体系。从积极应对人口老龄化视角出发,本文认为乡村社会是解决农村人口老龄化问题的主阵地,农村养老具有“低成本、高福利”的优势。县域在乡村振兴战略实施中,可以承接上级资源和政策精神,形成因地制宜的农村养老政策和扶持措施,巩固农村养老的制度优势。一是大多数老人生活的农村成了应对人口老龄化的战略缓冲,“适老型农业”成为农业发展方向,农业政策创新、农业现代化的方式需要考察其是否符合老年人经营的需求。二是家庭仍然发挥养老的基础性作用,为老年人提供经济来源、基本照料和精神满足,可从乡风文明建设等方面建设爱老敬老的社会氛围,巩固家庭养老。三是农村社区养老资源十分丰富,政府要注重把低龄老人组织起来形成老年人协会,支撑互助养老,实现精神慰藉和必要的日常照料。四是面向农村老年人,养老服务业既要引入社会力量,又要寻求不脱离村庄环境,需要发展社区内的乡土养老机构,这是老年人从经济上和社会上能接受的,也具有可操作性。