新时期城市公共管理模式创新面临的挑战及推进路径

胡海明 路 欣

（1.中共伊春市委党校，伊春 153000；2.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080）

城市公共管理最根本的任务是在政府推动下，建立健全城市物质文化环境和公共产品、公共服务供给体系，满足城市居民的切实需求，从而促进城市经济社会的发展。近年来，随着城乡一体化建设步伐加快和城市化进程加快，城市公共管理出现了新问题，使城市公共管理面临着更加严峻的挑战，城市公共管理模式创新问题如不加以解决，极有可能使城市社区秩序混乱，应仔细研究城市公共管理模式创新的推进路径。

一、城市公共管理中存在的问题及成因

（一）政府管理职能“越位”

政府管理职能“越位”主要体现在以下两个方面。其一，计划经济时期政府管理职能的“越位”。我国计划经济时期，以政府统一分配为主导，体现为公、私财产统一管理，企业的自主经营和管理功能发挥不足，由于市场因素的影响力微弱，导致经济活力受损等情况出现，这一时期的“越位”主要体现在政府这只“有形之手”抓的过于严格，限制了市场这只“无形的手”的功能发挥。

其二，改革开放新时期政府管理职能的“越位”。自我国实行改革开放以来，经济体制和政府管理发生改变，企业自主经营和管理得到了很大程度的解放，市场经济得以飞速发展，政府将自主经营和发展的权利还给市场、还给企业主，这一时期政府的职能主要为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。事实证明，在“两只手”的作用下，我国经济发展规模逐渐跃升，引起世界瞩目，这是我党在领导我国经济建设道路探索中的又一大光辉成就。但此时，我国城市公共管理面临着习惯于旧的管理思想和管理模式等因循守旧的挑战，管理模式亟待创新。然而，传统的经济发展方式和政治体制造就了与这种高度集中化体制相适应的利益集团，而管理模式的改变，某种程度上意味着利益集团的利益及权利发生变化，这个学习过程和转变过程需要面对利益集团既得利益减少和成本增加，倾向于加强或维持原有的管理模式等多重阻力，给传统的城市公共管理模式和管理方式的变革带来难题。

综上所述，政府“越位”不仅会造成经营领域僵化，还会造成城市公共管理缺位，更会造成公共管理领域缺乏政府管理和服务缺乏等严重后果。

（二）城市建设规模失控

城市建设规模失控是现阶段城市建设和政府管理所面临的问题之一。其一，资金相对不足是转变城市公共管理模式无可避免的问题。一方面，随着全面深化改革和城乡一体化建设的推进，城市建设工程量在今后一个时期势必加大，对建设质量的要求必然提高，而资金短缺会遏制城市建设，对城市建设中公共管理模式创新造成严重影响。另一方面，多方集资渠道稍显不够。城市建设是一项长期持续的浩大工程，想要完全靠政府这一单一主体解决资金和扩大规模等问题，难有很大作为。其二，负债经营的建设模式出现，给城市建设规模扩大带来新的机遇和挑战。大举的负债经营是否合理还有待商榷，它不仅是抓住机遇的重要手段，也是城市公共建设实现其自身特殊性的方式，但问题在于，一方面作为一项公共产品的城市建设基础设施，不能随时转换为资金的形式，带来的不灵活和回收周期长的问题有待解决。另一方面，部分政府官员一味追求政绩，忽视了城市建设资金不足的问题，一味扩大城市建设规模，但财政收入有限导致政府必然向银行贷款，政府的信用形象使得极少数情况下会被限额贷款，从而极易出现部分城市建设债务无法及时归还的现象，引发负债经营不适度带来的一系列“形象工程”等城市建设规模失控的窘境。

综上所述，城市建设规模失控会导致政府主导信贷经营、银行不良资产增多、企业垫付资金长期被套牢、上游建筑材料供应商债务危机、部分中小企业被拖垮等一系列社会矛盾的出现，甚至产生连锁反应，给城市建设和政府管理带来难题。

（三）部分政府官员管理能力有待加强

部分政府官员管理能力有待加强是城市管理模式创新面临的又一大挑战，城市管理模式的转变周期长，滞后于市场经济体制建设，未能全面转变，其中的影响因素包括部分政府官员管理能力不足。

其一，部分政府官员未能综合平衡各利益群体的利益需求，未能真正从城市化进程加快的现状出发进行管理，导致部分政策未能有效落地、落细，带来个别地方出现一些如失业率升高、环境治理能力弱、居民住房资源紧等不可持续发展问题。

其二，部分政府官员由于科学文化素质和管理能力不高，未能全面掌握市场经济运作的知识，专业不对口的现象存在，导致城市管理中未能有效深入理解市场经济与城市社会管理的联系，未能理解社会变迁对城市公共管理模式创新的要求，出现一些管理僵化的现象，更有一些官员仍旧不肯抛弃陈腐的思维方式和管理理念等，对城市管理模式和方式的转变更新意义缺乏明确认识，导致城市管理模式创新的实效性降低。

二、城市公共管理模式创新的路径选择

（一）提高政府信息透明度，增强公民知情权

政府信息透明度是一个国家在社会治理方面成熟与否的衡量指标之一，更是适应社会信息多元化发展的必然选择。目前，随着网络新媒体社会的飞速发展，对城市公共管理模式的创新带来一系列挑战，为适应新时代城市居民的需求，政府作为管理主体，应适应社会发展需求，提高信息透明度，增强公民知情权。

其一，建立互联网对话平台，保障公民网络资源享有权。据统计，80%的社会信息资源掌握在政府手中，其中又有80%处于封闭半封闭状态。政府的信息公开是确保人民生活水平的重要方面。一方面，要建立网络信息对话平台，提高民主执政、依法执政水平，增强居民网络信息享有权，可以加强监督，使权利运行得更加顺畅。另一方面，通过信息资源共享，使居民更加了解社会管理，能够依法参与社会管理，有效提出意见和建议，稳步提升我国居民参与社会管理。此外，要通过互联网信息共享，有效减少居民办事程序，解放政府人力，提升政府管理水准。

其二，加强信息公开，避免报喜不报忧，满足居民依法知情的需要。一方面，在政府的领导下，新闻媒体要发挥职能，建立好信息公开，避免新闻报道报喜不报忧、“捂盖子”等现象存在。另一方面，政府要严格管控和审核信息，牢牢掌握意识形态阵地，对居民起到正面引导和教化作用，尤其要加强网络引导，同时做到贴近事实原貌。此外，还要做到一定程度的政务公开，满足居民参与心理。

其三，信息公开要做到具有时效性、动态化、生动化，使居民喜闻乐见。一方面，政府有关部门要秉持着提高居民生活质量的宗旨和原则，随时关注社会变迁中的城市改变，及时发布信息；语言要翔实可靠，力求生动简练，群众喜闻乐见。另一方面，建立政府发言人机制，对居民关心的事进行及时报道和讨论，对政府新修订的政策，要对居民代表进行及时讲解，更好满足群众对信息知情的需求。

（二）培育城市公民的自主性，转变城市政府职能

与西方的城市管理大为不同的是，我国城市管理中，居民表现为“顺从”的态势，公众主体意识不强，参与度不高，部分居民责任感不强等问题存在，这不仅与城市治理有着密切的联系，更是中西方政治文化在起作用。再加上我国社会非营利组织发展不强，导致公众参与度低，从而不可避免地造成政府职能混乱，长期以来既“划桨”又“掌舵”。所以，必须培育城市居民的自主性，使之能够主动参与政府的决策、执行，促进政府实现从“划浆”到“掌舵”的转变。

其一，建构我国新型城市政治文化，提升居民自主性。一方面，以社会主义核心价值观推动政治文化形成和发展，提升居民自主意识、参与意识。社会主义核心价值观的二十四字方针，是我国居民行动的依据，政府有关部门履责，大力宣传其核心要义，确保入脑、入心、入行，使居民自觉为“两个一百年”奋斗目标而努力。另一方面，讲好中国故事，推动城镇居民意识发展。通过家庭教育、学校教育和网络平台等传播手段和途径，让居民了解我国革命、建设和改革的发展历史，使居民增进对共产主义的信仰，加强社会凝聚力，使居民自觉自愿参与城市建设，力求语言简练、生动、有效。

其二，发展城市公众参与团体，提高居民参与程度。市场经济的宏观战略背景下，城市居民的自我服务需求大大增强，应顺应发展潮流，建章立制，助力发展城市公众参与，充分发挥城市社区居委会的基层服务、管理功能，依法合理、有效地解决城市公众参与团体发展滞后的窘境。一方面，政府履责，在权力、资源、信息、技术、资金五个方面给予社会非营利团体以适当倾斜，促进城市社区居民有效参与城市管理，使其能够积极按照相关程序为城市管理和城市建设建言献策。另一方面，在政府有关部门的带领下，做好社会非营利组织的培训，在城市社区基层党委的帮助下成立党支部，在社区居委会的帮助下，开展事务性工作，使其积极为城市社区管理和建设贡献力量。对此，我们还应批判地吸收一些有益经验，助力社会非营利组织的成长和发展，政府在技术技能、资金资源、信息共享等方面予以一定的支持，从而发挥社会非营利的效能。

总之，针对城市社区居民参与不足的现实样貌，政府必须制定一套行之有效的方略，大胆合理放权，制定行动纲领和项目及实施方略，切实提升城市社区居民参与程度。

（三）建立健全城市基础设施管理运营系统，实现公共服务全覆盖

针对城市社区管理，制定一套行之有效的城市基础设施管理运营系统，并使之建立健全，十分必要。城市基础设施管理和运营系统的健全这一基础性问题，对城市管理和城市建设起到十分重要的作用，如果这套系统失灵，会使城市居民生活混乱，同时也体现出建立健全城市基础设施的管理和运营系统的重要意义。

其一，制定方略，建构和完善城市总体规划。要注重加强基础设施建设，改进和完善制定的规划项目和应急预案，厘清管理的具体实施办法，使国家各项城市管理政策充分落实。据调查，上海市针对城市供水排水、桥梁工程、交通设施等六个方面统一管理，从宏观布局的战略视角进行深层规划，全面、稳步对城市管理进行深层改革，使城市综合功能得以充分发挥等，这些都可以为城市管理创新提供可借鉴的思路。

其二，实现公共服务全覆盖。一方面，要做好政府、企事业单位职责分化，高度明确政府职能和责任，将政府职责之外的事务交由企业、单位、社会非营利组织等，以便厘清政府职责，发挥社会多重效力，如此才能职责明晰地实现区域公共服务全覆盖。另一方面，要转变政府管理方式，简政放权以充分适应市场经济和改革开放，政府履责，严格监督城市社区公共服务质量、公共信息的发布、公共资源的分配及公共产品的质量等，实现公共服务全覆盖。

（四）创新城市管理结构，健全社区服务体系

十八大以来，我国从创新城市管理结构入手，优化了我国宏观公共管理职能，将管理视角由“内部取向”转移到“外部取向”，由具体决策上升到宏观战略，涵盖了行政组织内部管理与城市社区外部管理两重内涵和主旨，增强了政府管理和社会管理的双重实效，给我国城市社区管理提供了实践依据和理论遵循，即应创新城市管理结构，健全社区服务体系。

其一，政府应充分发挥其宏观职能，充分发挥监督决策、宏观战略协调等功能，建立长期行之有效的党、政府、企业、社会四者紧密联系的组织体系，建立健全城市社区的责任、权力、利益、义务四位一体的“条块”关系，结合党中央的各项指示，不断深化结构优化和部门改革，明确职责分工，将社区、街道办、社会非营利组织的职责分别归位，让各部门的职能得以充分发挥，使结构能够充分迎合新时代城市管理的需要。

其二，坚持宏观视角，健全社区服务体系。一方面，要坚持落脚城市社区。密切关注群众所关心的事务，结合社区工作实际，充分发挥社区的协调矛盾功能及公共服务功能等。另一方面，要积极建立健全密切联系群众的服务体系。建立与我国国情相适应、服务主体多元化、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，不仅要唤起居民意识，还要政府履责发挥监督协调作用，更要推进好社区管理体制机制的创新和建构，做到与政府管理与党领导下的城市社区自治结合，以满足居民日益增长的公共服务需求。