关于对行政事业单位预算绩效管理的思考

张晓霞

（广州中医药大学第一附属医院，广州 510405）

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件要求，行政事业单位应当构建内部控制机制，以此确保单位内所有经济活动均符合法律要求，所有财务活动与业务活动均兼顾社会效益与服务效益，且单位风险可控、资产安全。预算绩效管理是当前行政事业单位内预算管理改革的关键环节，也是单位预算管理实施的主要内容，应当从内部控制角度入手，以内控思维加强预算绩效管理各个环节的搭建，持续完善行政事业单位预算绩效管理的实施环节、实施流程与要求，逐渐形成兼顾编制、执行、监督的高效预算管理模式，提升信息化建设水平，为行政事业单位的高效高质量发展提供保障。

一、内部控制与预算绩效管理的共同特性

内部控制源于企业管理范畴，是企业为了实现经营目标针对业务各个环节可能产生的风险提出的事前控制措施，其作用是辅助实现目标。根据《柯氏会计词典》提出的定义，内部控制是内部牵制的衍生，其最初的目的是防止发生舞弊等非法业务行为，促使内部组织结构互相制衡，其制定的业务流程分工明确，各部门、岗位之间遵循制衡原则。

预算绩效管理是目前预算改革的主要体现，源自全面预算绩效管理概念，其与内部控制相似，均起源于企业管理范畴，之后沿用到政府管理领域，是当前提高政府有关部门及事业单位预算工作效率的有效措施。预算绩效管理是绩效管理与预算管理的融合，其内涵包含了预算管理的各个方面。现如今，行政事业单位内的一般公共预算项目、政府性基金预算、国有资本经营预算等均纳入预算绩效管理中。

根据内部控制与预算绩效管理内容概述可以看出，二者之间具有千丝万缕的联系，共同特性包括：①目标相一致。无论是内部控制，还是预算绩效管理，均是由行政事业单位的财务部门负责的，是财务部门参与内部运行的管理方式，最终目的是防范行政事业单位的经营风险，辅助达成其财政预算管理目标，确保单位履行自身职能，提供社会服务。②过程均覆盖全面。预算绩效管理与内部控制均是覆盖行政事业单位经营管理各个环节、单位各部门与各方面的管理模式，无论是年终的部门预算执行、预算执行情况监督，年末的预算执行率评价，还是内部各项经营活动的风险评估、事前控制，均具有全流程、全方位的特性。③全员参与特征。内部控制的实施涉及单位各个部门，而预算绩效管理关系着各部门的预算目标执行效果，虽然这两项工作不属于同一岗位，但是均涉及各个部门的运转，涉及各项业务的主要负责人员，其面向单位全体成员展开管理。

二、行政事业单位实施全面预算绩效管理的必要性

全面预算绩效管理是内部控制视域下进一步辅助强化预算绩效管理的主要方式，也是符合当前行政事业单位预算改革趋势的先进理念，在单位预算绩效管理中融入全面理念，能够进一步确保预算绩效管理的全员覆盖、全流程覆盖与全方面覆盖特征，对于充分落实预算绩效管理、提升管理效率而言是极其必要的。

一方面，实施全面预算绩效管理有助于提高行政事业单位的财政资金配置率。在行政事业单位的经营发展中，单位的经济水平逐年提升，但是在日常经营管理中仍然要将勤俭节约、厉行节约、修身养德等原则贯彻执行下去，将这些优秀精神渗透到全面预算绩效管理中，覆盖单位经营发展的方方面面，从而有效控制预算，优化资金配置，确保每一份资源均充分发挥其价值，将这些资源纷纷运用到落实服务职能中。行政事业单位实施全面预算绩效管理，在确保基础支出的同时，重点关注单位的职能保障工作，根据单位内部情况优化资金使用结构，按照各流程的反馈情况及绩效评价持续优化资金配置，从而提升资金配置效率。

另一方面，实施全面预算绩效管理有助于优化行政事业单位的财政支出结构。行政事业单位内部财政支出结构的变化受到外部经济发展的制约，也会与经济发展阶段相契合。纵观我国财政支出结构的变化，可以看出财政支出结构的调整在优化政府部门及行政事业单位资源配置、驱动社会经济发展、增强社会服务能力方面起到了积极作用。进入“十四五”时期后，国内外形势越发复杂，行政事业单位作为我国政府特殊单位，应在求稳的基础上强化财政支出结构，深化财政支出结构改革，将更多财政资源作为实体经济的发展支持，作为薄弱环节与社会重要领域的发展力量，以此体现行政事业单位的社会服务职能。在实际过程中，实施全面预算绩效管理，能获取更全面、细致的财政支出结构报告与数据资料，全过程监督财政支出及落实情况，提升单位整体水平。

三、基于内控视角，我国行政事业单位预算绩效管理的发展路径

根据上述分析可以看出，内部控制与财务预算绩效管理之间具有较强联系，要想进一步发挥预算绩效管理，应当引入内控思维，充分发挥内控机制的应用价值，遵循全面理念，搭建出全员、全过程、全方位的预算绩效管理机制，以此提升预算执行、预算监督与控制效用，为行政事业单位的高质量稳健发展提供有力支持。

（一）合理编制预算

根据现阶段行政事业单位内预算绩效管理的改革情况，当前单位内推行全面预算绩效管理方法，相较于以往的预算管理方法更加规范，具有高效性，能够保证预算编制科学合理，确保预算执行严谨有序，初步体现出其应用优势。为了更大程度地发挥全面预算绩效管理的价值，应当立足内部控制视域，将内控思维融入现有的预算绩效管理模式中，构建出全口径、一体化、全覆盖的预算绩效管理体系。在使用零基预算编制方法的基础上，对本年度单位收入预算与支出预算进行合理预测，确保预测范围覆盖前中后三个阶段，尽可能保证预算编制结果更加客观、精准，符合行政事业单位的设计情况。在全口径、一体化、全方位覆盖的预算编制模式之下，应当遵循两项原则，第一项原则是量入为出，第二项原则是实事求是，同时要综合考虑单位整体情况与部门预算需要，根据法律与规章制度安排预算支出，确保单位内预算的外收支平衡，还需编写预算收支计划，谨防隐瞒不报等情况。

（二）健全预算执行监督体系

预算执行监督是内部控制视域下落实全面预算绩效管理的重要环节，是遵循内控原则，对预算绩效管理实施过程进行控制与监督的手段。严谨有效的监督能够督促单位内各部门、岗位人员规范执行预算编制，也可以及时发现预算的执行问题，及时提出解决措施，确保内部控制及时、有效。在内部控制视域之下，应当搭建完善的预算执行监督机制，在单位内设置专门的内部审计小组，为规范监督提供保障。考虑行政事业单位的公益性与社会服务性职能，应当赋予内部审计小组相应职责与权利，促使其可以参与到预算绩效管理中，落实监督职责，及时发现与确定预算绩效管理漏洞，提出预算执行及绩效管理的整改意见，为持续落实预算绩效管理提供依据。在设置内部审计小组时，应当确保内部审计小组的相对独立性，赋予其独立行使职能的权力，并且确定小组的直属方向，促使审计小组可以对单位内预算绩效管理涉及的各项事项进行审计，能够依法处理问题，严谨公示问题。同时，要提出行政事业单位内其他部门对内部审计小组工作的协同责任，要求各部门提交的资料真实可靠、实时高质。

（三）执行项目资金管理

项目资金管理是行政事业单位预算绩效管理的主要任务之一，也是预算绩效管理内部控制的主要对象。在行政事业单位的内部控制视域下，要想充分发挥全面预算绩效管理的价值，应当加强对单位项目资金的管理与控制，严格落实资金管理计划，规范单位的资金使用与配置，辅助提升单位内部资金利用率。在执行项目资金管理的过程中，可以大致分为如下步骤：①优化分类项目资金。在行政事业单位的预算及其绩效管理中，项目资金大致可以分为基本支出、部门项目资金、政府项目资金、单位预算外专项资金、省级单位安排的转移支付资金。应当根据这些资金的类型、占比与特点，设计相应的项目资金管理计划并严格落实，确保各项资金管理符合需要。②进一步规范行政事业单位的项目资金审核批准流程。单位根据年度项目预算方案，按照项目资金的分类提出各项项目资金的预算指标，搭建指标体系，合理安排资金分类，将项目资金按照类型、来源、科室等录入指标系统中，衔接行政事业单位的集中支付系统，经过初审、复审、终审等流程合理拨付资金。采用这样的方法确保每一分资金均来源可追溯，可以确定每个环节的直接责任人，提高资金审批的规范性，强化预算约束与资金使用效用。

（四）重视预算绩效评价结果与反馈

在内控视域下落实单位内的预算绩效管理模式，建议要加强对绩效评价、评价结果反馈与应用环节的关注，充分发挥评价效用，以科学评价引导单位预算编制、执行与监督，以客观评价全面呈现单位预算绩效情况，反映单位内部控制效果，为持续优化单位预算绩效管理提供支持。绩效评价是预算绩效管理的关键环节，应当根据预算绩效评价指标体系，科学全面地评估预算执行情况，直接反馈预算的执行效果。在实际过程中，利用预算绩效评价可以精准识别出隐藏在内部的风险隐患，根据评价结果可以进一步完善预算绩效管理体系。行政事业单位应当根据预算绩效评价结果，适当完善各个部门在预算执行过程中的职责与工作范畴，根据评价结果科学决策；同时，预算绩效评价结果运用于单位的项目管理、物资采购、采购标准设定、合同管理中，也可以定期对预算执行情况进行分析，开展对预算编制执行及其效果的动态跟踪分析。

（五）推动预算绩效管理信息化建设

随着现代社会科学技术的快速发展，行政事业单位内信息化建设迫在眉睫，行政事业单位应当加强对预算绩效管理的信息化建设，引入先进科技，优化信息平台，调整信息化建设的组织架构，充分发挥技术优势，提高预算绩效管理的数据精准性、分析可靠性、过程全面性。根据现阶段我国行政事业单位内部预算绩效管理的信息化发展趋势，可以引入线上一体化平台，进一步整合单位内的财务系统、财政系统与业务系统，以财政资金的收入、支出与管理为核心线索，将预算编制、会计核算、集中支付、日常办公、预算执行、预算评价与反馈等纳入一体化平台中，促使各系统与软件之间互相联通，让各部门之间互相沟通与联系，形成覆盖单位经营发展全过程的、联动各个部门的一体化复合平台。通过搭建一体化平台，将预算批复之后的指标与集中支付系统对接，实现单位业务与预算信息数据的高效联通，确保各项预算数据来源可靠、支出可追溯、数据指标清晰客观。

（六）加大内部控制力度

在行政事业单位内持续落实预算绩效管理的过程中，应当时刻强调内部控制思维，以内控机制、内控监督、内控沟通等辅助强化预算绩效管理模式的运行，进一步加大内部控制力度，确保预算绩效管理的实际效用。在制度层面，可以将预算绩效管理作为目标，制定全方位、全过程的监督制度，对预算绩效管理的数据获取、数据分析、预算编制、预算执行、绩效管理与评估、绩效评估结果的利用等展开监督，确保内控监督覆盖预算绩效管理的事前、事中与事后环节。同时，提出日常监督与专项监督相结合的控制方法，内部审计小组负责日常监督；上级部门的绩效考核等为专项监督，采用这样的方式分别从被动、主动两个方面入手，做好监督检查、控制工作。

结 语

综上所述，内部控制是行政事业单位管理的重要构成，也是辅助强化预算绩效管理效用的关键。在内控视域下，如何完善预算绩效管理体系，提升预算绩效管理水平与质量，增强行政事业单位的抗风险能力与经营发展实力，是上述研究致力探索的问题。在今后的行政事业单位预算绩效管理研究中，应当加强对预算绩效管理各个环节的探索，引入内部控制机制，将内部控制的环境、风险评估、信息沟通、监督、评价等融入预算绩效管理体系中，形成具有内控效用的预算绩效管理模式，逐渐完善预算绩效管理结构，促使各项预算绩效管理规范化、高效化发展。