《消防法》中责令停产停业存在的问题及解决措施

唐 蕾

保定市满城区消防救援大队，河北 保定 071000

按照《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）的规定，责令停产停业是行政机关对违反消防法律法规的行为采取的一种处罚措施。由于《消防法》中没有明确规定其具体含义，学界对这一行政处罚形式有不同的认识。在消防执法实践中，关于责令停产停业适用范围、执行程序以及救济途径等方面的问题也普遍存在。

一、责令停产停业的存在问题

（一）执法主体不统一

责令停产停业在性质上属于行政强制措施，执法主体一般为消防机构，如因国家重点工程项目建设需要或重大火灾隐患整改需要。但实践中，有些地区也有公安机关、政府组成部门和行业主管部门作出责令停产停业的决定的情况。执法主体不统一容易造成行政相对人无所适从或者认为有争议而导致投诉举报增多。消防机构、政府组成部门和行业主管部门在法律法规规定的职责范围内作出责令停产停业的决定，若相关行政相对人不服，向上级消防救援机构申请复核，上级消防救援机构应当依法受理。

由于执法主体不统一，在实践中容易导致行政相对人产生争议：有的行政相对人认为责令停产停业属于行政强制措施，不应再向公安机关消防机构申请复核；有的行政相对人认为政府组成部门和行业主管部门作出的责令停产停业决定是具体行政行为，应当接受监督和审查［1］。对此，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）第五条，公安机关消防机构可以依法实施监督检查。

（二）适用条件不明确

责令停产停业的法律依据主要有《消防法》第七十条、第六十四条、第八十一条等，其中关于“生产经营场所发生火灾”的规定在实践中是认定“生产经营场所发生火灾”的主要依据，但同时也有其他相关法律法规对此予以规定。例如《消防法》第六十四条第二款规定：“有下列情形之一的，责令停产停业：用火、用气人员和物资准备不足，消防设施器材配备不能满足防火安全要求。”其中“人员准备不足”这一条件对于部分生产经营场所来说确实是个难题，但《消防法》并未就此对其作出明确规定。笔者认为在“人员准备不足”这一条件应参照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定予以界定。

（三）程序设置不规范

消防法律法规中关于责令停产停业的程序设置较为完善，且各省市消防条例中关于责令停产停业的程序规定也较为健全。但《消防法》第七十二条、《消防监督检查规定》第十六条等相关条款对责令停产停业作出了详细且具有可操作性的规定，但这些条文从实质上看并未起到指导消防执法工作、明确行政处罚程序的作用［2］。例如笔者曾参与过某建设工程项目现场调查工作，该建设工程仅存在部分装修材料准备不足、不满足使用功能要求等情况，但并未被认定为重大火灾隐患项目而被责令停产停业。在执法实践中有些执法人员可能认为只要发生火灾就可以认定为重大火灾隐患而责令停产停业。

（四）责令停产停业执行难

在消防工作实践中，常有一些单位或个人认为消防执法人员实施责令停产停业是一种“以罚代管”的行为，给消防安全管理带来了一定的安全隐患，因而不配合甚至对责令停产停业决定拒不执行［3］。如《建筑设计防火规范》（GB 50016-2014）第6．1．5 条规定：“任何单位和个人不得擅自变动或者损坏、挪用或者停用建筑消防设施”“有关人员应当按照规定落实岗位消防安全责任制，制定灭火和应急疏散预案”。其中主要原因是法律没有明确责令停产停业的法律责任，即使要实施，也存在一定难度。笔者认为这一问题之所以在消防执法工作中长期存在，关键是缺少对《消防法》对行政处罚行为的细化和明确。在笔者看来，能否赋予行政机关一定的强制执行权是解决这一问题的关键。

（五）救济程序缺失

责令停产停业是一种行政强制措施，其存在的目的之一就是预防或消除违法行为而采取的预防性措施，因而不具有终局性效力。尽管《消防法》将责令停产停业规定为行政处罚，但在性质上属于一种行政强制措施，因而在其设定与实施过程中可以对相对人进行相应的权利救济。但《消防监督检查规定》第十六条明确规定：“消防监督检查人员对现场发现的火灾隐患或者消防违法行为应当填写《当场处罚决定书》并当场予以纠正或者实施临时查封；对临时查封的场所、设施或者设备、物品以及违法所得应当立即予以先行登记保存。当事人在法定期限内不申请复议、不提起行政诉讼又不履行行政决定的，作出行政处罚决定的消防救援机构可以申请人民法院强制执行。”第五十七条第三款则明确：“在执行过程中，当事人对执行方式有异议或者认为存在错误、遗漏的，可以口头或者书面形式提出异议；逾期未提出异议被驳回的，应当依法向人民法院申请强制执行。但是，当事人在法定期限内既不申请复议又不提起行政诉讼，又不履行行政决定的情形除外。”这些条款明确了被责令停产停业企业可以向作出处罚决定的消防救援机构提出复议或诉讼等救济权利［4-5］。但有些地方法规则没有规定被责令停产停业企业是否可以提起复议诉讼等救济程序这一问题，例如《北京市消防条例》第十九条就规定：“当事人对责令停产停业处罚决定不服的，可以在收到该处罚决定书之日起15日内，向作出决定机关所在地县级以上人民政府公安机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”

二、针对责令停产停业的存在问题的解决办法

（一）明确执行主体

现行消防法律法规中，对责令停产停业执法主体不明确，主要集中在《消防法》与《行政处罚法》中。为了更好地保障公民的权利，将消防安全责任落实到每个公民身上，在修订《消防法》时增加了对单位拒不履行责令停产停业决定的处罚主体。例如，《消防法》第六十七条规定：“消防机构发现单位存在火灾隐患的，应当责令其改正。对拒不改正的，消防机构应当予以行政处罚。”第六十八条规定：“对单位在建筑工程、电气燃气线路、消防设施器材以及储存物品等方面存在安全隐患并拒不整改的，消防救援机构应当督促其落实整改措施。”第四十一条规定：“违反本条例第六十七条第二款规定的，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改的，处一千元以上五千元以下罚款。”然而在实践中并没有形成统一的执法思路与执法标准。通过对立法与实务部门意见分析，笔者认为在目前执法情况下有必要对责令停产停业行为进行明确定义。

（二）严格遵循章程

根据《消防法》第五十六条和第六十四条的规定，消防救援机构作出责令停产停业决定时应当制作《责令停产停业通知书》，并按照规定的形式告知当事人。根据《消防法》第五十六条规定，消防救援机构向单位下达《责令停产停业通知书》后，应当书面告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩、申请听证等权利；有当事人要求举行听证的，应当依照有关规定组织听证。因此，消防救援机构向单位下达《责令停产停业通知书》后要将《责令停产停业通知书》抄送给被处罚对象以及当事人所在单位或者上级主管单位。

在实践中，有的消防救援机构在责令停产停业时没有制作《责令停产停业通知书》，或者存在形式不规范等问题。从内容上看，有的只有一条，有的只有两条或者三条；有的不列明“可以”实施哪一类具体行政行为，或者列明了“可以”实施哪几类具体行政行为［6］。对于这种情况，本文认为是违反程序规定的。根据《行政处罚法》第二十七条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二十二条的规定，消防救援机构作出责令停产停业决定时必须按照法定期限。因此，如果不制作《责令停产停业通知书》就对当事人实施消防安全违法行为实施行政处罚的话，是不合法的。而且本文认为这样设置程序更有利于保证行政处罚决定公正合理，因为一旦行政处罚决定错误或者存在瑕疵时，就需要启动相应程序予以补救和纠正［7］。

（三）设置科学有效的执行程序

首先，必须严格执行责令停产停业的前置程序。在做出责令停产停业的决定前，应充分听取被责令方的陈述申辩，并有充足的证据支持决定的合法性和合理性。其次，要设立合理的执行期限和执行方式。例如，对于一些可逆的安全隐患，可以设定一个合理的整改期限，并允许在整改完毕后恢复生产。对于存在重大安全隐患的企业，应立即执行停产停业，并组织专业人员进行全面检查。最后，应该建立有效的监督和申诉机制，既可以确保责令停产停业的决定得到有效执行，又可以防止滥用权力、侵犯企业合法权益。

（四）强化宣教、严格执法

1．宣传教育。一方面，要提升公众对《消防法》的认知度和理解度，特别是要让企业了解责令停产停业的法律依据、操作程序以及可能产生的后果。要增强企业自我防护意识，让他们认识到消防安全不仅仅是遵守法律的要求，更是保障自身生产安全、保护员工生命财产的必要手段。另一方面，定期组织消防安全培训和演习，通过多种形式和途径向社会公众广泛宣传《消防法》中明确规定的“责令停产停业”的内容。比如通过发放宣传单、举办讲座、开展培训等形式，向单位从业人员普及法律知识，提高企业的消防安全素质和应对能力；利用电视、广播、报纸等新闻媒体进行宣传；在“119”消防宣传日开展集中宣传活动和有关单位自评工作；在各种节假日期间开展多种形式、内容丰富的安全生产教育活动［8］。

2．严格执法。一方面，要规范执法程序，严格依法办事，确保责令停产停业的决定公正、公开、公平地执行，坚持严格执法与文明执法相结合，从而提高消防安全管理水平，保障公众生命财产安全。另一方面，提高执法效能，对违法行为要快速响应，做到发现一起、处理一起。针对重大、复杂案件，应迅速启动专项执法行动，加大处罚力度，从而有效预防和减少消防安全违法行为的发生。

3．强化责任落实。一方面督促社会单位负责人加强管理，确保生产经营单位有一名主要负责人直接负责消防安全工作；另一方面按照“谁主管谁负责”“管业务必须管安全”和“一岗双责”的要求，严格落实监管责任和主体责任［9-10］。

4．加强监管执法队伍建设。各级消防部门要充分发挥消防监督机构、公安派出所等基层力量的作用；加强监督检查力量建设，做到巡查不留死角、监管不留空白。

三、结语

从理论上来看，在目前法律框架内，消防部门实施责令停产停业的行为是正确的，但从实践上来看，消防部门在实施责令停产停业过程中确实存在一些问题。这需要我们在今后的工作中认真总结和思考，寻求更加有效、快捷的方式方法，解决好消防执法人员在执法过程中遇到的问题和困难，确保消防监督管理工作规范、有序推进。笔者认为，解决好这些问题对于提升消防行政处罚执行效率有着重要意义。鉴于此本文提出了一些建议和措施，以供参考。

中国特色社会主义法治体系下，责令停产停业这种行政强制措施应当遵循合法性、适当性、合理性三个基本原则，坚持法律保留和比例原则。根据我国《行政强制法》的规定，作出停产停业的行政决定必须以事实为依据，以法律为准绳。在消防执法实践中，应当认真分析和研究责令停产停业存在的问题，制定有效对策，依法规范行使消防行政强制权，保障消防管理秩序和公共安全。