闽台两地的普惠性学前教育发展策略及挑战

林丽卿，林宁，郭飘，郑雪边，林冠伶，陈颖

(阳光学院儿童发展与教育学院，福建福州 350015)

我国自2010年颁布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，明确提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。”随后也展开了三期的学前教育三年行动计划解决我国面临的“入园贵”“入园难”问题[1]。福建省在推动普惠性学前教育上，勠力贯彻国家方针，颇见成效。然而，其间也不免遭遇瓶颈，需力求突破。中国台湾地区与我省海峡相隔，文化、社会和民情上渊源深厚，近15年间也历经推动普惠性学前教育的经验。因此，分析两地普惠性政策发展之策略和面临的挑战，或可为两地普惠性学前教育政策的深化提供新的思考方向。

一、福建省推动普惠性学前教育之策略

我国推动普惠性学前教育政策，旨在保障适龄儿童都能就近接受有质量的学前教育，构建广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系[2]。教育部在《实施第三期学前教育行动计划意见》中指明在2020年普惠性幼儿园覆盖率需达到80%左右[3]。福建省委省政府随中央部署，印发《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》，明确我省学前教育发展的三个阶段目标、四个发展原则和六项政策措施。

（一）普惠性学前教育改革启动（2011—2013 年）

省府通过多渠道多方式建设公办园，吸引社会力量扶持民办园，并在初期取得了较好的成绩。2011年全省新建公办园544所，新增民办园1350所，累计增加学位30万个，较2010年增长23%，发展普惠性民办园是政府扩大普惠性学前教育资源的重要途径之一。到2012年，基本缓解了“入园难”的问题[4]。

通过第一期学前教育行动计划，我省普惠性学前教育有了长足发展，但是仍然面临不少困难和问题。如幼儿园布局结构不合理，城乡规范化的普惠性资源依然短缺，优质学前教育资源不足，城区大班制问题突出。尤其，乡村学前教育发展滞后，学前教育经费保障机制尚不健全。幼儿教师缺乏、专业素质不足等问题依然严峻。

（二）普惠政策持续深入推进（2015—2017 年）

我省第二期学前教育行动计划，拟定到2017年适龄幼儿入园率达98%，普惠性幼儿园覆盖达75%，各级示范性优质学前教育资源覆盖率扩大到40%的目标，针对幼儿园布局结构、扩大学前教育资源、扶持普惠性民办园发展、师资队伍建设、优化保教质量、扶持弱势群体等主要任务提出具体的举措。为保障第二期行动计划顺利实施，设立组织保障制度，要求加强组织领导，深化推进学前教育的综合改革，以县级政府为履行主体责任，建立全日常管理和随机抽查制度等督导考核内容。

在实施成效上，我省学前教育投入以及普惠性服务建设持续加强，保教质量逐渐改善，全省学前教育入园率97.99%，高于全国18个百分点，“有学上”的问题基本得到较好的解决。但是由于我省学前教育基础薄弱，社会普惠性资源供给仍不足以满足社会需求，持续扩大的学前教育社会资源伴随着教师数量短缺，工资待遇低，保教质量差距大等问题。

（三）普惠政策趋向具体化（2018—2020 年）

我省第三期学前教育行动计划把扩大普惠性学前教育资源供给、深化体制机制改革、提高保教质量作为核心任务。结合福建省“十三五”规划的目标任务，明确了到2020年，适龄幼儿入园率达98%左右；普惠性幼儿园覆盖率达85%，比《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中2020年目标增加5个百分点。

2018年省教育厅印发实施《普惠性民办园认定和管理指导意见》《政府购买普惠性民办幼儿园暂行办法》，通过实施幼儿园建设“工程包”，引入社会资源投资建设普惠性民办园，同时出台《关于加快推进城镇幼儿园和城镇义务教育中小学建设工作的意见》。为提升普惠园的保教质量，省级修订《示范性幼儿园评定标准和评估办法》建立后续跟踪，动态管理机制，推进示范行为。省府工作从最初的普惠性工作引导，积极扶持到建立具体的质量指标，从解决“入园难”问题到培育优质园，扩展优质学前教育社会资源，实现群众“上好学”的期待。

二、中国台湾地区推动普惠性学前教育之策略

中国台湾地区过去二十年来面临严重的少子化现象，人口问题成为引发高度关注的国安问题，营造有利生养的友善环境成为中国台湾地区施政之重[5]。中国台湾地区于2007年颁布《友善教保服务计划》（以下简称“友善教保”），是中国台湾普惠性学前教育政策的滥觞。其主要目的有三：第一，提供有质量且负担得起的保教服务，协助家庭育儿及家长安心就业；第二，保障学前教育从业人员获得合理的薪资待遇；第三，确保幼儿园课程与教学之专业质量。换言之，普惠性学前教育，不仅是着重解决家庭生儿育女负担的问题，乃是朝向更全面地改善幼教职场工作条件和保教质量，以保障幼儿受教质量的终极目的。

（一）以实验促建设的《友善教保服务计划》

友善教保的首要任务在于鼓励县市政府设置友善园(非营利幼儿园)，且规范其每月每生收费上限约为人民币800元。政府通过各项经费补助，鼓励各县市公办或私立幼儿园申请成为友善园；或通过公开招标征求民间专业教保团队办理，由县市政府提供土地、建筑物、教学设施设备。教育主管部门则编列预算，补助项目包括建筑物装修及教学设备购置、学费差额补助、幼儿园辅导、业务经费、配置特教助理员以及县市政府聘请签证会计师费用等经费。中国台湾地区对友善教保经费投入力度可观。

友善教保不但是强补助，更是重监督，对于经费执行和教保质量的督导都有严密的系统和计划。友善园签约四年为一期，除必须接受县市政府推动及督导小组每季度的访视检核以及会计稽核，依小组意见改善缺失之外，并须参与公私立幼儿园辅导计划至少一年，接受专家教授到园辅导，以确保教学正常化。每年进行家长满意度调查，作为办学成效考核的一部分。前述督导机制均为保障友善园保教质量，不因收费低而沦为廉价收托。

2014年经专案小组审查评估其实施成效发现：友善园能提供弱势家庭子女优先就学机会，同时满足一般家庭收费合理、收托时间具弹性之需求，能保障幼儿获得一定质量的教育与照顾，能提供正常化与多元的教育方式，约八成教保服务人员认同友善园明确合理的薪资制度及奖励机制和相对平等的组织氛围，表示愿意持续投入幼教工作。然而，综合整理各县市政府推动困境，发现在机关学校释出场地意愿不高、符合资格之公益法人数量有限、现行营建相关法规造成场地盘整窒碍难行、采购法行政程序繁杂等，仍须修正相关法令规定，明确权责归属，以利推动。

（二）政府与家庭共分摊的《非营利幼儿园》

中国台湾地区教育部门于2014 至 2016年启动非营利幼儿园项目计划，此阶段之主要工作为鼓励公益性质法人办理非营利幼儿园，采取委托办理或申请办理方式，政府及家长共同分摊运营成本，政府负担30%，家长负担70%。根据友善教保阶段幼儿园运营成本之基础，提供成本计算公式，由公益法人依其拟办学规模撰写运营计划书并编列预算，参加竞标，由政府采购服务，签约四年。公益性质法人资格包括：私立高中职及大专校院；财团法人及社团法人；工会组织。

非营利幼儿园之监督管理则延续前期友善教保计划督导的模式，由各县市主管机关设置考评小组，负责定期访视查核各项经费使用状况，并视察评价非营利园之课程与教学质量。由于考虑庞大的访视人力负担和经费支出，将访视督导调整为每半年一次，其余保障非营利园教育服务质量和正常运营之管理评价机制皆同友善教保计划。此计划以政府及家长共同分摊经营成本的模式，并由法人团体经营办理，能有效落实设立宗旨及社会效益。

（三）以公私协力为抓手的《扩大教保公共化计划》

为扩大普惠性学前教育服务的近便性与可及性，确保弱势幼儿优先接受教保服务，中国台湾地区教育部门委托专案小组于2017年提出《扩大教保公共化计划》。除延续前期非营利园模式，并加大力度协助企业设置托儿设施供员工就近托育，希望落实营造友善家庭、妇女及儿童之环境。教保公共化主要的工作包括：完善保姆照顾体系，在托育服务的供给端与需求端之间取得最佳平衡，保障 0～2 岁幼儿获得专业、平价的居家式托育服务；提升公共化幼儿园比例，盘整政府机关及各级学校空余校舍、设立公共化幼儿园、研修放宽相关法规等措施，鼓励设园；研订试办特约幼儿园之机制，通过评选机制，于公共化幼儿园不足地区与优质民办幼儿园合作，提供弱势幼儿一定名额，政府则给付园方定额之就学补助，维护弱势幼儿就学机会；鼓励企业设置托儿设施，辅导及协助企业设置幼儿园提供员工子女就读。公共化幼儿园之监督管理则参照非营利幼儿园之模式办理。

此项计划通过提高整体幼儿入园人数，减少公共化对私立经营者之冲击。根据教育部门教保资讯网2017年4月的公告，2017—2020年，中国台湾地区预计增设公共化幼儿园1 000个班，可增加30 000名幼儿就读公共化幼儿园之机会，而幼儿就读公共化教保比例能提升到四成的目标。然而，实施至今，社会各界，特别是法人机构承办非营利园的意愿始终相当保守，因此在推动上未如预期。

三、闽台两地推动普惠性学前教育面临的挑战

普惠性学前教育之推动是闵台两地政府当前首要施政项目之一，而且颇有建树。然而，推动过程中两地遭遇了一些共同的挑战。

（一）公、民办保教机构占比悬殊

由于学前教育在闽台两地皆非义务教育，提供服务的机构仍以民办为大宗，公、民办保教机构数量比例不尽合理。目前，福建省民办园数量占比达60%以上，而中国台湾地区民办园占比达近70%。缺乏优质的法人来承办非营利园，易造成办学质量上的隐忧。目前，中国台湾地区逐渐有学前教育专业的学者成立协会法人以便承办非营利园来导正此现象。然而，民办学前教育规模庞大所带来的结构失衡及普惠化后所产生的运营冲击和抵抗问题值得关注。

（二）普惠性资源单一且分配结构失衡

目前，闽台两地之普惠政策均以政府补贴或奖补方式将资金投入普惠性幼儿园中，政府的财政投入是主要甚至唯一的普惠性资源。在达成国家政策指标的要求下，无论对政府财政或幼儿园运营均会形成巨大压力。同时，在资源分配时，也容易造成城乡资源分配不均，导致城乡教育机会不公平等问题。我省由于人口规模、人流变化因素、乡村教师待遇等问题，目前普惠性学前教育资源仍主要倾向城镇，乡村地区学前教育的保教质量和教师队伍综合素质相对偏低，城乡差距悬殊。

（三）优质人才培养数量不足

闵台两地为扩大普惠性资源的普及和近便性，大力建设学前教育公共服务体系，学前教育机构在短期内持续增加。然而，幼儿园教师的数量和整体的素质未必跟上。我国在二孩政策后各省幼儿教师数量短缺问题严重。中国台湾地区则因幼儿师资培育的核定名额并未随教保公共化政策而调整，未能及时因应所需，加上人才流失严重，雪上加霜。

（四）普惠性幼儿园保障机制不够健全

虽然闽台两地政府部门均出台一系列扶持普惠性教育的政策，促进民办园转向普惠性发展，但是民办园举办者仍然存在许多顾虑。以政府部门购买普惠性民办幼儿园服务为例，一般以园舍租金优惠和地段生均经费补贴为主要方式，但是在购买服务中，出现资金投入不足，拨款延误影响购买进程、福利待遇偏低、购买形式单一，难以发挥整体作用、缺乏有效监管，关注质量不够等问题。

（五）普惠后劣币可能驱逐良币的隐忧

在闽台两地，大力推动普惠性政策，民办幼儿园收费受限，无法再完全依其相对的教育质量成本来定价，然而由于财政补贴不足或未能及时到位，许多原本在师资、课程、环境方面追求高质量投入的幼儿园，承受收费限制的压力相对较大，既要平价又要维持优质，常陷入两难困境。对于有些原本身陷高额房舍和土地租金及高比例人事成本之中低质量的幼儿园，过去常靠减价、打折或人头营销方式，拼量来维持经营，如今普惠政策之补贴反而相对保障其运营。在多元利益主体的博弈下，往往让普惠性学前教育政策的执行呈现出错综复杂的讨价还价过程。此等现象长久发展恐怕会出现劣币驱逐良币之效果而最终影响幼儿的受教质量。

四、对我省推动普惠性学前教育方向之建议

基于前述闽台两地普惠性学前教育发展面临的挑战之分析，对我省持续推动普惠性教育政策，提出下列建议：

（一）拓宽普惠政策资源渠道，加大扶助弱势家庭幼儿

目前，闽台两地普惠性学前教育资源分配呈现地域之间、弱势家庭幼儿与普通家庭幼儿之间在受教育机会上的资源不均现象。中国台湾地区自《友善教保计划》以来特别关注弱势幼儿受教权益之保障，给予弱势家庭提供优先的教育经费补贴，或可供我省解决学前教育公平问题及促进学前教育协调发展借鉴。目前，闽台两地皆以政府财政的投入为普惠性幼儿园建设之主要资源渠道。然而，长此以往，对于国家和地方政府之财政负担庞大，造成长期运营之隐忧。事实上普惠园建设须赖多方社会资源鼎力相助才能可长久，建议在政策面，可考虑优化幼儿园建设的融资结构，拓宽融资渠道，制定管理法规鼓励优质法人机构参与投资，才能稳固普惠园的经济基础，保障其健全而持续性地运营。

（二）推进质量兼重的普惠指标，保障优质平价学前教育

普惠性政策绝非只是规范幼儿园入学之学费，让家长付得起的价格问题，而是更根源地满足幼儿享受良好学前教育质量的价值问题。因此，地方政府除追求达成国家普惠政策要求之普惠性幼儿园覆盖率之外，更须深入考虑如何建立科学的监控和辅导并行机制，确保普惠园的营运健全而且保教质量达到相当水平。建议我省政府，一方面，从支撑普惠园公益运营的面向提供幼儿园多元资助渠道；另一方面，以中国台湾地区过去推动非营利园的经验作为前车之鉴，从其不断实验修正所发展出来的配套督导制度中取长补短、因地制宜，并以循环管理不断修正的PDCA(P计划—D执行—C检查—A处置)模式为构思，建构属于我省之普惠园督导机制。

（三）改善保教人员薪资待遇，健全学前师资队伍建设

我国幼儿园普遍存在保教人员薪资微薄、工作负荷过重、地位低下、人员流动频繁等问题，往往严重打击教师士气。普惠之后，许多教师更感调薪和升迁无望，宁可转业求去，造成许多普惠园师资缺口加大，频繁的人事变动严重影响普惠园正常运营，又遑论提供幼儿正常的教育。政府在满足幼儿就学需求的同时，应兼顾保障幼儿教师合理工作条件，才能真正确保为幼儿提供平价又优质的教育服务。建议在对普惠性幼儿园之奖补助中，明确规范用于师资补贴的额度，确保幼儿园给予保教人员合理待遇。学前教保服务质量实有赖保教人员劳动条件改善，让有心且有能力的教师愿意留在幼儿园工作。