新时代烟草行业法律风险防控体系建设探究
——以地市级烟草专卖局（公司）为例

宋顺天 丁天桦 杨 勇

黔东南州烟草专卖局（公司），贵州 凯里 556000

党的十八大以来，我国对推进法治国家建设作出了全面安排部署，明确建设法治国家，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。尤其是党的二十大报告中强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。全面深入推进法治建设，是烟草行业贯彻落实党中央关于全民推进依法治国方略、建设法治国家的必然要求，且烟草行业的法律风险防控工作，也是法治烟草建设的重要组成部分。因此，必须高度重视法律风险防控体系的建设，将其摆在事关行业命运和企业声誉的突出位置，通过认真研究分析，拿出切实可行的防控措施，从企业自身和其他企业的实践中吸取经验和教训，适时建立一套适合烟草行业的法律风险防控体系，将法律风险控制在最低限。

一、法律风险的定义

法律风险由“法律”和“风险”两个词组合而成。其中“法律”的含义比较容易理解，是由享有立法权的立法机关依照法定程序制定，并由国家强制保证实施的规范体系。“风险”的含义是一个事件产生我们所不希望的后果的可能性，是某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。从企业层面来看，企业法律风险是指企业经营中不懂法律规则、疏于法律审查、逃避法律监管所造成的经济纠纷和涉诉，给企业带来的潜在或已发生的重大经济损失。引发的因素包括企业的设立行为、决策行为、管理行为、生产行为、经营行为等，对此内部法律风险是企业自身引发的，是可以防范的重点。从行政层面来看，行政管理法律风险是指烟草专卖行政主管部门及其工作人员在烟草专卖行政执法过程中，因执法主体执法方式不规范、不准确，导致烟草专卖监督管理职能失效，或在此过程中侵犯国家或者行政管理相对人的合法权益，需要承担法律后果等各种风险行为。烟草专卖行政执法过程中，因为具体情况的复杂性和执法人员行为的不可控性，必然存在法律风险。［1］

综上，不管是从企业的角度还是行政的角度看，烟草经营管理和专卖执法的法律风险都是一定程度上存在的，加之烟草行业专卖体制的特殊性，面临的法律风险与其他企业相比更为敏感和严重，因此法律风险是烟草行业风险体系中最需要防控的风险。

二、烟草企业法律风险的特点

（一）法律风险产生的特定性

所谓法律风险就是指违反法律给企业造成的风险，它是以法律为判断标准的，风险的变化也是随着法律的变化而变化的。法律的变化主要体现在：一方面指法律和行政执法力度的变化，另一方面指法律的出台、修改或废止，以及行政执法状况的变化。所以企业的法律风险也是随着法律的变化而变化的，并不是一成不变的。

（二）法律风险后果的不利性

不管是烟草企业的哪个领域或环节出现了法律风险，发生了违法行为，其结果往往体现为承担法律责任、权益丧失或被损害、被增加法律上的义务或负担等等，而这些结果的一个共同特点就是对企业的不利性。

（三）法律风险之间的联系性

烟草企业的法律风险不是独立存在的，它是和企业的市场经营、物流配送、专卖执法、规范管理等紧密联系的，一个环节出了问题，可能会引发其它环节的法律风险，所以企业的法律风险必须全面考虑，不能单从某一个角度来认识。

三、烟草企业面临法律风险的成因

（一）法律掌握程度不够深

烟草作为国家特有的专卖产品，受到国家各项法律法规的管理，诸多的烟草法律法规，如果不分重点一律普遍学习，即便是烟草企业员工也难以全部烂熟于心，所以必须要结合实际熟练掌握和自身业务相关的法律法规，才能最大程度避免法律风险。

（二）企业内部管理不规范

作为政企合一的国有企业，烟草企业具有企业的全部属性，必须严格按照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定开展企业管理，严格按照劳动用工制度招聘管理员工，按照财务制度及时纳税等，如果内部管理不规范，很容易引起各方面的法律风险。如招聘员工必须严格依据《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）签订劳动合同，辞退员工也必须按照法律规定办法，需要补偿的要及时提供补偿，必须为员工提供国家规定的假期，对于特殊岗位必须提供劳动保护等。公司财务管理必须严格按照法律规定进行账目管理，不得做假账或偷税漏税等。

（三）市场经营推广不规范

烟草是专卖专营的垄断行业，《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）中对各项专营专卖行为进行了详细规定，如果不按照《烟草专卖法》的规定开展市场经营，那么很有可能造成市场经营方面的法律风险。如《烟草专卖法》规定“烟草专卖生产企业和烟草专卖批发企业，不得向无烟草专卖零售许可证的单位或者个人提供烟草制品”，假如某个烟草企业无视法律规定，对无证的零售单位和个人销售卷烟，该单位或个人又将这批卷烟向市场销售，就有可能造成违反《烟草专卖法》的风险。

（四）执法管理过程不规范

烟草企业对市面上流通的卷烟具有执法权，可以依法扣留、没收零售商户的卷烟，但如果执法管理过程不规范，有粗暴执法、收受贿赂等行为发生，就容易造成执法方面的法律风险。或者是没收的卷烟没有及时处理，重新倒流回市场等，都会造成违反《烟草专卖法》的法律风险。［2］

四、烟草企业法律风险防控原则

法律风险隐藏在企业管理的方方面面，尤其是管理活动的重要环节和薄弱环节。因此，法律风险防控也是企业管理必须遵循的原则。

（一）全面覆盖原则

烟草的专卖执法、生产经营管理等各项工作都跟法律风险防控息息相关，与企业上下所有部门、岗位、工作环节都有机融合，必须要按照全员、全面、全程防控的思路，调动各单位、各部门、各岗位参与法律风险防控的积极性和主动性。

（二）重点突出原则

烟草企业应着力增强法律风险防控措施的有效性和针对性，针对专卖执法和生产经营管理中易发、频发的重大法律风险进行重点预防，在一定程度上遏制严重后果的发生。

（三）预防为主原则

通过构建法律风险防控体系，从源头防控潜在的法律风险。排查评估专卖执法和生产经营管理中潜在的法律风险，形成以事前防范、事中控制为主，事后补救为辅的运行模式，消除可能导致严重后果的法律风险问题。

（四）内外协同原则

烟草企业应打造高质量的内部法律风险防控专业人才队伍，提高防范法律风险的能力水平。同时，充分发挥外部法律顾问在防控法律风险、处理法律纠纷中的作用，形成有效长久的合作机制。

（五）持续改进原则

烟草企业应定期对企业内部法律风险进行评估，及时更新调整防控措施，形成风险评估、风险防控、防控效果评估相互作用、循环往复的动态运行模式，实现对法律风险防控体系的调整优化和持续改进。［3］

五、加强烟草行业法律风险防控体系建设的措施

（一）熟练掌握各项法律法规

深入推进烟草专卖法律法规学习宣传工作，通过开展形式多样的学习宣传活动，推动系统干部职工深入掌握专卖法律法规基本知识，严格规范生产经营行为，坚决守住严格规范的生命线。突出学习宣传重点，将《烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《电子烟管理办法》及专卖体制发展历程，作为学习宣传重点，促进系统干部职工掌握专卖法律知识、增进法治观念和纪律观念。丰富学习宣传形式，通过制作学习手册、开设网络专题培训班、开展知识答题、组织知识竞赛等形式，充分利用各类宣传媒介，确保专项学习有载体、系统学习有深度、深入学习有效果、持续学习有热情。

（二）充分制定企业发展战略

和很多私营企业一样，烟草企业刚成立可能只需要使用《公司法》，然后招聘员工，就需要使用《劳动合同法》，随着企业的不断发展壮大，可能就要使用《中华人民共和国专利法》等，所以企业要发展，必须对今后可能出现的法律风险有战略眼光，让企业的一切活动都在法律许可的范围内执行。随着省级烟草公司退出经营领域，地市级公司成为市场经营主体，两者间的关系发生了较大变化，省级公司对地市级公司的行政性命令和指令性计划大大减少，将会让各地市公司之间开展激烈竞争。想要在这场激烈竞争中取得先机，就必须制定企业发展战略，特别是运用法律方法为公司的发展保驾护航，这样才能在日趋激烈的市场环境下有长远的发展。

（三）定期开展法律风险排查

严格做好企业内部法律风险清单管控，在完成法律风险清单构建的基础上，细抓各部门法律风险清单落实工作，落实专人督导，通过跟踪调查及时掌握部门动态，督促法律风险问题整改，增强责任部门法律风险防控意识。抓实抓细企业合同评查工作，严格执行合同审批流程，及时开展合同自查和专项检查工作，围绕“合法、规范、诚信、契约”原则，从合同法律审核制度建设、合同文本质量、合同档案管理三个方面落实痕迹化记录，提高合同管理水平。深化办事公开民主管理制度，强化相关制度和规范管理，落实专人负责制，及时全面公开管理制度“废、改、立”事项，切实加强民主管理。升级法律风险防控应急预案，完善应急管理体制和工作机制，预防企业来自生产经营、合同管理、劳动用工、安全生产等方面的危险或损失，确保企业平稳运行。［4］

（四）构建法律风险防范机制

科学管理制度的完善是第一位的、前提性和保障性的，烟草企业要确保高质量运营就要建立起完备的内部规章制度体系，在财务、人事、法务、审计以及投资决策等方面进行完善，对烟草企业内部的领导班子成员和工作人员的日常行为进行规范约束，实现对企业运行过程中各类风险的控制。同时，还必须要在人的方面下功夫，在选人用人方面不拘一格，结合企业的需要进行人才充实，加强内部人才的培养选育，定期开展业务知识培训，做好人才的职业规划，着力打造一支精通财务、法律、审计和管理运营的人才队伍。此外，定期在企业内部开展“法律诊断”，对外聘请法律专业机构，适时对企业的经营管理业务进行审查核查，指出存在的法律问题，预测潜在的法律风险，进一步提出排除风险的方案。

（五）加强企业法治文化建设

知晓并能够适当应用法律是国有企业建立企业法治文化的核心基础，烟草企业作为国有企业，需要在建立法治文化的过程中将普法工作融合其中，加强企业员工法律法规教育，为公司所有员工建立守法理念，做到依法参加工作、依法开展工作、依法维护自身权益。［5］同时，在创建企业法治文化过程中，应集中精力创建法治文化平台，将公司员工的才能进行展示并与企业法治文化相结合，丰富企业员工的文化生活，并将法治文化以各种形式在公司内进行传播，如书画展览、演讲表演、讲座、媒体转播、艺术表演等方面，其传播途径必须要求贴近生活、符合实际、贴近群众，并鼓励全体员工参与企业法治文化的建设，增加企业法治文化在国有企业中的影响力、吸引力，让企业全体员工不但能够在企业组织的集体活动中感受到企业法治文化，也能够在其他空闲时间接受企业法治文化的熏陶。

六、结语

烟草企业法律风险防控体系建设是一个系统的、长期的、动态的过程，想要有效预防各类法律风险，就必须建立一个完备的、可用的法律风险防控体系，让其充分发挥作用。同时，各地市级烟草企业也要压紧压实各方责任，不能让法律风险防控体系建设成为“纸上谈兵”和“空中楼阁”，要努力探索出具有本区域特色和亮点的法律风险防控理念、方法和流程，不断提升风险应对能力，为广大烟草企业的持续、健康、快速发展保驾护航。