广西高校基础设施建设项目PPP 模式应用现状分析及优化策略

农雁淇

（右江民族医学院,广西 百色 533000）

我国教育的公共属性决定了高校基础设施建设大多由政府主导建设和管理，在这种模式下，高校基础设施建设项目在实施过程中逐步表现出了效率低、灵活性差的问题，再加上政府对教育的垄断，社会资本无法进入教育行业，也使得我国高校教育领域缺乏市场化的竞争力，进而也导致了教育资源分配的不均衡问题。近年来，伴随着广西高等教育事业的快速发展，广西地区的高校合并、规模扩张以及新学校的建设等系列教育改革事业进程不断加快，高校基础设施建设项目日益增多，在过去很长一段时间里，广西高校基础设施建设项目主要依靠政府财政拨款和银行贷款两种方式来进行，银行借款是高校基础设施建设的主要融资手段，随着政府债务管理不断规范化，高校基础设施建设向银行申请贷款的难度不断加大，高校基础设施建设面临的资金不足问题也越来越突出。PPP模式是政府机构与社会资本针对特定的公共事业项目投资、建设、运营而建立的长期战略合作关系，其特征为利益共享和风险共担。长期以来，我国高校基础设施建设伴随高等教育事业发展而得到快速发展，但与此同时也带来了不断增加的资金缺口问题，社会资本的迅速发展为其参与高校基础设施建设提供了较好的物质基础。2013年，我国政府先后发布了一系列PPP的相关政策文件，鼓励社会资本通过PPP模式参与到教育基础设施的建设和运营，在这一背景下，PPP模式在全国范围内的高校基础设施建设中得到应用，一度掀起了一波PPP热潮，广西地区也陆续在高校基础设施建设项目中引入PPP模式，对PPP模式的应用进行实践探索。因此，本文探索PPP模式在广西高校基础设施建设领域的应用具有十分重要的现实意义。

1 广西高校基础设施建设项目PPP应用与发展现状

随着我国高等教育事业取得了快速发展，高校的建设规模不断扩张，高校教育教学水平得到大幅提升。但由于我国高校教育经费投入方面一直存在结构性问题，高校教育经费投入越来越难以满足高校扩大和扩招的需要[1]。目前我国高校建设资金主要来源于国家财政拨款。PPP模式是政府与社会资本建立的一种基于利益共享、风险共担的长期合作模式。目前该模式主要应用于公共产品和服务、基础设施建设等领域，主要合作方式有特许经营、购买服务等[2]。

近年来，广西壮族自治区地方政府为加快推进高等教育发展出台了系列文件，并针对高校基础设施建设、校区设置等出台了专项规划政策，进一步对广西高校布局进行了优化，已形成以南宁、桂林两个高校聚集区“双核驱动”、其他市“一本多专”的格局。同时，政府也不断加大了对高校建设发展的财政资金投入力度，并明确用于教育的地方政府专项债优先支持高校建设，并将高校新校区建设项目列入到自治区层面统筹推进的重大项目，在程序、用地、费用等多方面给予支持。

与此同时，为加速推进PPP项目在广西地区的建设与发展，广西壮族自治区人民政府办公厅印发了《广西推广运用PPP模式三年行动计划（2021—2023年）》，鼓励政府参与的新建项目采用PPP模式，并通过优先安排财政补助、基建投资资金、经费奖励、项目评选给予加分等方式予以倾斜支持。2019年，广西诞生首个高校类PPP项目，即广西医科大学玉林校区，该项目于2020年成功投入使用。截至2021年底，广西纳入财政部PPP综合信息平台的项目共488个，其中，已有183个项目签约落地，24所高校申报了自治区本级高校基础设施建设PPP项目。整体来看，当前PPP模式在广西高校建设项目领域的应用仍处于探索阶段，未来还有很大的发展空间。

2 广西高校基础设施建设项目PPP应用存在的问题

目前，广西很多高校都对PPP模式应用于基础设施建设方面进行着积极探索和尝试，但受PPP模式的应用制度体系和法律体系不够健全等因素的影响，广西高校建设PPP项目暴露出了一些缺陷和问题。

2.1 法律法规体系不够健全

我国在2014年开始大规模推行PPP模式，但迄今为止尚未建立起专门的法律法规体系，而现有的相关法律法规还不够健全和完善。在实际操作中，广西各高校在推行PPP项目时，需要相关部门对该项目进行层层审批，而在这个过程中，PPP项目能否通过就存在一些不确定性。另外，由于PPP项目实施周期较长，如果项目实施期间出现政策方面的变动，也会对项目实施推进造成影响[3]。总而言之，广西地区各高校在PPP模式应用方面缺乏相关法律的支持，尽管国家层面陆续出台了一些政策，但主要为一些法律效益较低的规范性文件，且国家层面的宏观政策对广西地方高校实施PPP模式的支持力度尚弱，难免会给广西地区高校应用PPP和推广发展PPP带来相应的阻碍。

2.2 地方政府财政承受力缺乏科学评估

广西高校基础设施建设PPP项目是基于广西地方政府与社会资本建立的战略合作模式，在整个项目的推进过程中，地方政府和高校密切参与其中，PPP项目能否立项和顺利实施，地方政府的财政承受力必然是决定因素之一。因此，对地方政府和实施PPP项目的高校而言，不仅要加强对自身财政承受力的评估，还要力求通过尽可能低的财政投入实现尽可能高的PPP项目效益[4]。然而，在广西高校基础设施建设PPP项目的立项过程中，对财政承受力的评估环节还比较薄弱，缺乏标准化的评估流程实施体系，一旦在项目立项初期因评估不当而导致决策失误，可能会影响项目后期投资资金的顺利回笼，严重情况下还会出现“资不抵债”的现象。

2.3 社会资本方信用评估风控不严

广西高校基础设施建设项目应用PPP模式，社会资本方是重要参与方之一。在地方政府与社会资本方合作共同建设PPP项目的过程中，社会资本方承担着对PPP项目全过程管理的责任，必然要求社会资本方具备较高的资金能力、管理能力、信用能力等[5]。其中，社会资本方的信用能力对PPP项目能否成功实施的影响最大，一旦被选中的社会资本方存在失信问题，对PPP项目造成的影响将是不可预估的。广西的社会经济水平相比我国中东部地区较低，社会资本方的经济实力、运营经验等各方面较中东部地区的社会资本也较差，在实践案例中，存在因急于推出PPP项目而忽略了对社会资本方社会信用严格把关的现象，导致在项目后续推进中产生诸多问题。因此，地方政府在筛选社会资本方时，需要切实加强对社会资本方信用能力的评估，确保其能够承担PPP项目的投资、建设和运营管理[6]。

2.4 建设过程监管力度不足

由于基础设施建设PPP项目参与单位较多，建设周期较长，存在监管力度不足的问题，进而导致项目在实施过程中产生如合同问题、设计问题、技术问题，以及不可预计和不可抗力的风险问题等各种问题。合同问题主要包括施工方未按照合同履约进行施工导致的法律纠纷，设计问题是指项目在建设过程中未按设计要求落地导致后续整改和重复施工，技术问题是指在项目建设过程中因技术使用不当或错误导致的整改，不可预计和不可抗力风险问题则主要是指不可预计的自然灾害给项目建设带来的损失。

2.5 项目运营经验匮乏

广西高校基础设施建设PPP项目对运营经验的要求比较高。但目前广西地区在推行PPP项目过程中普遍存在运营经验匮乏的问题。具体而言，广西地区在PPP项目专业人才队伍的建设与培养方面相对薄弱，对优质人才的吸引力不足，再加上市场竞争越来越激烈，给PPP项目的后期运营工作带来了很大的压力和挑战。

3 广西高校基础设施建设项目PPP应用问题的成因分析

基于前文分析广西高校基础设施建设项目PPP应用现状及问题，此章节将进一步从广西地方政府、广西地方高校、社会资本方、PPP项目本身4个视角对PPP应用问题的成因展开分析。

3.1 广西地方政府层面

从广西地方政府层面分析，一方面，受限于我国当前PPP模式法律法规体系不健全的大环境，广西地方政府在指导高校基础设施建设PPP项目过程中缺乏宏观法律规范的指导，只能在PPP项目推行的过程中逐步摸索和优化规范制度；另一方面，从目前广西各大高校建设PPP项目的现状来看，地方政府不仅扮演着管理者和主导者的角色，同时也在PPP项目的评估中扮演着裁判员角色，多重身份使得地方政府在PPP项目中主导地位过强，而高校和社会资本方的地位则相对弱化，很容易出现信息不对称的问题，从而导致项目推进出现偏差。

3.2 广西高校层面

从广西高校层面分析来看，一方面，广西高校在PPP模式应用中普遍缺乏运营经验。PPP模式在广西地区的推行中，主要是应用在大型公共基础设施建设项目领域，而应用在高校建设项目领域相对较少，使得广西各大高校能够借鉴的成功经验也不多。另一方面，广西高校建设PPP项目应用于其准公共性产品领域，必然会增加项目在建设、运营方面的复杂程度[7]。在传统模式下，高校开展基础设施建设活动，由高校直接承担建设活动全过程的管理，高校会从基建、审计、财务、纪检等各个部门抽调人员组建项目管理小组，但这些人员大部分没有相关专业背景，因此高校推行PPP项目时缺乏专业人员专门负责PPP项目实施全过程。此外，广西各大高校尚未建立适用于PPP项目的量化评估评价体系，对PPP项目实施过程的监管还存在很多漏洞和不足，从而给PPP项目建设实施带来了一定的困难。

3.3 社会资本方层面

从社会资本方层面分析，当前参与广西高校建设PPP项目的社会资本方普遍缺乏PPP模式应用于高校建设项目的实践经验，一方面，国外可借鉴的有效经验比较少，虽然在一些发达国家，PPP模式较早应用到教育领域，但大多数集中于中小学义务教育领域，在高等院校的应用还比较少；另一方面，国内可借鉴的有效经验也不多，PPP模式主要应用在城市基础设施建设领域，在高等院校建设项目的应用中仍缺乏优质的示范性案例，社会资本方难以获取丰富的经营经验参与到PPP项目中[8]。

3.4 PPP项目本身层面

从PPP项目本身层面分析来看，PPP项目是一个非常庞大和复杂的战略合作体系，既涉及到地方政府部门，又涉及高校和社会资本方，由于参与的合作各方属性不同，必然会导致PPP项目本身存在固定的问题，比如，各战略合作方的根本价值取向不同，各合作方获得的信息不对称等，使得PPP项目本身固有的问题难以规避。从PPP模式推行的整体情况来看，我国正处于PPP模式应用推广的初级阶段，无论是立法体系，还是监督体系都尚未健全，使得PPP项目在实施过程中容易出现主体不明晰、职责不明确等问题，导致PPP项目实践阶段容易出现相互推诿和“踢皮球”的不良现象[9]。同时，PPP项目在实施过程中，各参与方的利益诉求并不完全相同，使得项目在后期实施中产生了一系列问题。

4 广西高校基础设施建设项目PPP应用的优化对策

基于前文对广西高校基础设施建设项目PPP应用问题及其原因的分析，本文提出广西高校基础设施建设项目PPP应用的优化对策主要如下：

4.1 完善相关政策法规，营造良好的运营环境

高校基础设施建设项目具有准公共性产品的特征，对PPP模式具有较好的适用性。从已有的高校建设PPP项目实践来看，PPP模式能够促进高校的建设发展。因此，在今后的高校建设PPP项目实施与发展中，广西地方政府应在国家层面继续完善法律法规的基础上，同步健全和完善地方政策法规和PPP项目运行的制度体系，规范并指导政府部门、高校、社会资本方以及金融机构形成良好的配合与协作机制，做到权责分明，责任到人，为项目运作营造良好的环境。同时，在宏观政策的导向下，广西地方政府应充分结合广西地区的实际情况，加强地方政策的研究与出台，努力创设公正、公平和有序的市场环境，以此来增加对社会资本方的吸引力，激励更多的社会资本方主动参与到PPP项目中。此外，广西地方政府还要持续加强对高校建设PPP项目合作效能的指导，及时转换身份和角色，在指导高校推行PPP模式中进行精准定位，有效地促进PPP项目的各参与方形成平等、和谐、共赢的合作关系。

4.2 优化资金管理制度，扩宽融资渠道

为有效防范财政资金承受力不足的问题，首先要进一步健全资本管理制度，确保高校基础设施建设PPP项目在财政资金投入方面能够严格按照制度标准和流程来实施，避免在流程环节出现失误从而导致各种问题发生。针对社会资本方的筛选，需要不断优化对社会资本方评估的流程体系，尽可能谨慎评估，合理选择具有实力的社会资本方。在与社会资本方的合作中，对涉及融资的各种问题应进行明确的约定。同时，要合理增加融资的多元性，如在传统的收益权抵押方式基础上，针对高校自身的实际情况，来选择混合融资模式等。

4.3 构建违约惩罚制度，科学制定风险分担机制

针对社会资本方信用评估与管控的问题，一方面，要加强顶层设计，构建科学合理的违约惩罚制度，尤其在社会资本方的筛选环节，要严格对其社会信用进行评价和评估；在PPP项目合同中，明确对社会资本方权责利的约定，并依据契约明确违约责任事项，以及针对违约程度制定相应的惩罚措施，通过增加社会资本方的违约成本，来防范因社会资本方失信导致的问题。另一方面，制定科学的风险分担机制，按照风险分担与责任相匹配的原则，在风险分担机制中，明确广西地方政府、高等院校、社会资本方的责任、义务和权益，对高校建设PPP项目中可能存在的各类风险进行合理规避，促使各参与方在利益上形成共同体，朝着共同的方向和目标努力。

4.4 加强建设过程管理，多渠道防范建设风险

PPP项目建设周期长、参与单位多，在建设过程中很容易受各种因素的影响。因此，要加强对PPP项目建设过程的管理，多渠道防范建设过程中存在的风险，如原材料价格上涨、技术变更、质量、进度之后等风险。一方面，针对高校建设PPP项目，应成立专门的PPP项目工作领导小组，负责指导和督办PPP项目的建设工作，及时反馈建设过程中的信息，实时跟进检查项目建设的进展情况。另一方面，建立PPP项目动态风险预警工作机制，提升应对风险的能力，针对项目建设过程中出现的风险因素及时进行上报与披露，并做好观察、跟踪与记录，直至风险因素确实予以防范处理，为高校建设PPP项目顺利实施保驾护航。

4.5 强化对PPP项目运营的学习培训，提升项目运营能力

PPP项目是涉及金融、法律、税收、财务以及工程、运营管理等多个领域的复杂过程，涉及多方面的专业知识，需要对项目整体过程进行有效管理才能确保达到预期目标。高校建设PPP项目成功与否的关键不仅在于前期的方案与建设，更在于项目后期的运营，而PPP项目运营能否达到预期决定了PPP项目最终的价值与效益。由于PPP项目在广西高校领域的应用推广时间相对国内中东部地区较晚，目前已经成功投入运营使用的PPP项目也并不多，大多数高校建设PPP项目尚从处于初期立项和审批阶段，PPP项目成功运营的实践经验也很薄弱，因此，无论是广西地方政府层面，还是高校层面和社会资本方层面，都应该主动寻求PPP项目运营的学习，从经验、管理制度、人才队伍等全方面强化提升，只有掌握并善于PPP项目运营，才能达到PPP项目预期效益。例如，高校自身可以开设高等教育PPP项目管理对口专业和课程，也可以开发专题培训系列课程，建立校企PPP实训基地等，积极探索多种方式和途径，来为推进PPP项目培养专业的人才队伍，提升PPP运营发展。

5 结语

综上所述，从目前国内高校领域推行PPP模式的实践经验和经历来看，PPP模式应用于广西地区高校建设领域，是解决当前广西高校基础设施建设困境的有效途径，能够从顶层设计上实现广西地方政府、高校、社会资本方的深度合作，优势互补，达到共赢目的。PPP项目与传统政府投资建设模式相比，具有明显的优势，但同时也存在更为复杂的环境因素，面临的问题也比较多，但通过有效的措施进行改善和优化，能够促进广西高校PPP项目的健康发展，并有效发挥社会资本的价值，提升广西高校发展质量和水平。随着我国推行PPP模式在法律法规和制度体系方面越来越完善，相信未来广西高校基础设施建设项目应用PPP模式会得到更好的实践发展，为广西高等教育事业高质量发展做出应有的贡献。