大革命时期广东农民运动立法研究

□ 马 聪 崔宇良

第一次国内革命战争时期（即“大革命时期”），中国共产党领导下的广东农民运动出台了一系列维护农民利益的法规文件。

这些规范性文件从维护农民的经济利益到为农民争取政治权利，内容主要涉及农会成员结构、农民经济利益、参与农村基层治理三个方面。其中又以维护农民经济利益作为斗争的重点，出台了一系列法规，提出了降低田租、禁止苛捐杂税和禁止农业高利贷剥削等诉求。这些法规为之后的农民运动积累了宝贵的经验。本文拟就大革命时期广东农民运动立法问题进行探讨。

一、中国共产党领导下广东地区农民运动的发展历程

广东是中国共产党领导农民运动最早开始的地区之一，广东省农民协会的前身最早可以追溯到以彭湃为主要领导的陆海丰农民运动中建立的农民协会组织。1922 年7 月，彭湃成立“六人农会”，10 月成立了约500 人的“赤山约农会”，到1923 年2 月成立我国第一个县农民协会“海丰总农会”。总农会印发包含17 项权益的《农会利益》传单[1]（P26），提出对内、对外7 条口号。对外口号是“改良农业；增加农民知识；作慈善事业”。对内口号是：“减租；取消‘三下盖’‘伙头鸡’‘伙头鸭’‘伙头米钱’；不给陋规给警察。”[2]（P27）首次公开宣传了农会的好处，鼓励开展农民运动。海丰总农会不仅在本区域取得农民拥护，而且在“余坤案”[3]（P35—39）中成功拯救被捕农友，迫使劣绅“粮业维持会”解散，取得了农运首次正面斗争的胜利，并且带动邻近陆丰、归善（今惠阳）等地区农会成立。后来，上述农会共同改组为惠州农民联合会，直接带动广东各地农民运动兴起。后经“七·五农潮”[1]（P29），海陆丰农民协会因为斗争经验不足，曾被迫解散转入地下。

在国民党一大召开后，国共合作开展广东农民运动。花县、广宁、顺德等地先后成立农会，与当地地主劣绅开展激烈减租斗争。1925 年5 月，广东省农会成立，农民运动进入高潮，各县乡地农会不断设立。形成一个以省农民协会为中心，潮梅海陆丰、惠州、西江、南路、北江、琼崖六个办事处[4]（P272—275）为支线，下属各县、乡农会为据点的，较为完善的农会体系。中国共产党在广东开展农民运动为以后的革命斗争中中国共产党领导农民运动提供了宝贵经验。领导人彭湃被周恩来称赞：“谁不知广东有彭湃，谁不知彭湃是中国农民运动的领袖!”[5]1927 年，随着国民党右派叛变革命，屠杀共产党员和进步群众，广东农运开始转入低潮。

广东农民运动是中国共产党早期探索领导农民运动的重大尝试，在广东建立早期农民协会的经验与教训对之后中国共产党领导农民运动具有深远意义。

二、广东农民运动立法的发展完善历程

广东农民运动不仅仅停留在对存在残酷剥削的旧制度的破坏，更提出一系列斗争纲领，描绘出一个保障农民、尤其是贫农利益的新蓝图。中国共产党通过在广东地区出台一系列规范性文件，表达了农民群体反对不合理的封建剥削制度，保障自身劳动成果的强烈愿望。这些诉求立足于广东省农民运动的实际，从争取政治权利到维护经济利益，其具体要求本身存在一个深入细化、动态完善的过程。

（一）农民协会成员结构方面的立法

1．农会成员结构的完善历程

农会成员结构完善历经入会条件逐渐严格的过程。首个明确提出农民协会入会资格的文件是彭湃在1923 年1 月主持修订的《约农会简章》。该文件载明农民加入农会的条件是：“农民赞成本会宗旨者，均得随时加入为会员。”[6]（P131）《约农会简章》发布于广东省农运起步时期，此时农民协会的主要目标是快速吸收会员，扩大范围。加之农民对农会尚不熟悉，较难理解复杂的入会条件，因此入会条件较为简便。

在农会有了一定的发展后，农会的入会资格要求得到提高。1923 年7 月，彭湃修订《广东农会章程》，在第三章会员对于入会资格提出了三项禁止性规定，分别是“不满十五岁”“有不正当行为”和“有资产”。这三项要求，初步把农会会员限定为年满16 岁且无不当行为的贫苦农民。这与农会成立的宗旨是相一致的。但是其禁止规定仍有不够明确的缺陷，何为“不当行为”“何为有资产”标准尚不明确，必须解释才能理解。

伴随着农运不断开展，中国共产党的农运领导者对于农民协会的会员资格有了更深的把握。1925 年10 月发布的《中国共产党告农民书—有关“耕地农有”和农民协会的规定》（后简称《共产党告农民书》）对于农民协会的会员资格有了更加明确的限制：首先是年龄限制为16 岁以上，其次是职业限制必须是“佃农，雇农，自耕农，农村手工业体力劳动者”，接着是资金限制要交纳会费，最后是禁止“不耕田的地主，不耕田的宗教家神甫牧师僧道巫尼，重利放贷者”[6]（P146）成为会员。《共产党告农民书》对于会员资格的规定在一定意义上具有可操作性。申请入会人员的年龄、职业在人员流动性不大的农村是可以调查的。尤其是对禁止入会成员的细化规定，使得农民协会人员结构更加简明，内部群体利益更加一致，几乎杜绝了不以自身劳动谋生的农村剥削阶级影响农民协会的可能。

1926 年修订的《广东农民协会修正章程》对于协会成员资格的规定是广东开展农运以来最为成熟的。其在第二章中对于会员资格规定继承了《共产党告农民书》关于会员资格规定的合理内容。同时又加以补充规定了两项禁止入会资格。分别是“吸食鸦片嗜赌人士”“受帝国主义操纵者”，前者有利于培养协会成员良好的生活风气，避免有不良嗜好人士成为会员，后者能够阻碍买办阶级、帝国主义势力干涉农民协会。

更重要的是《广东农民协会修正章程》还对入会程序进行了规定。农民和非农民采取不同入会程序。“农民入会时，需有会员三人之介绍，经所在地乡农民协会执行委员会通过。非农民而赞成农民协会请求加入者。必须会员全体大会四分之三以上通过，始能承认其会员资格。”[6]（P149）采用不同的入会程序，是中国共产党在发展农会成员数量与防止农会被敌对群体渗透两个目标之中力求平衡的一个创举。这一举措，在不改变入会资格的情况下，对非农民人员严格审核，既不挫伤非农民会员的积极性，又能尽力保障非农会员不违背农会利益。

不仅如此，《广东农民协会修正章程》还第一次对乡农会的组织手续进行规定。规定乡农会的组织条件是：“凡一村有三分之一以上成年农民申请”，“报告省（农民）协会经执行委员会认可，依法选举执行委员会组织乡农会”，“各级农民协会成立须经省执行委员会审查核准后颁发旗印。”[6]（P150）上述规定是在农运进入高潮，农民协会不断设立，敌对势力开始采取包办本地乡农会的新办法阻碍农运的背景下，中国共产党采取的应对措施。这一做法将设立乡农会考察权、审批权收归省农会，阻碍了敌对乡绅包办乡农会的企图。

2．限制入会资格的原因

中国共产党农运领导人在农会创办之初就意识到农会成员主体应当主要是穷苦农民。提出“完善农民协会成员结构”这一抗争诉求，最常见的方式是在入会资格上作出限制，确保入会人员大部分是穷苦农民。之所以限制入会资格，是由于此时广东农村存在不同的派系利益群体，各个利益群体都设立自己的农村组织，彼此利益错综复杂。农民协会（后简称为农会）一方面需要预防敌对势力派人员混入，阻碍农会团结。另一方面又吸收参加其他农村结社组织的农民加入农会。为正确处理好敌友关系，农民协会把原有农村组织大致分成三类，对不同的人加入农民协会采取不同态度。

第一类是传统农村士绅阶层设立组织，包括“农村绅士自治组织—自治会，绅士武装组织—民团局、保卫团，地主利用农民联合起来保护自己利益的组织—旧农会，地主组织专门拿来同农民协会（作为）反抗用的—田主维持会”等[4]（P32—33）；士绅阶级创办的各种农村组织对农民协会始终采取敌视态度，农民协会也严格预防这些组织成员混入影响农民协会工作。

第二类是民间秘密结社组织如“没有政治主张，只利用敬天地、孝父母、尊君亲上等封建头脑相结合”的村民结社组织—大刀会（又称神打大刀会），“在广州城北发展”“打架时往往是几百乡村帮打。不分地界，只问姓氏”的姓氏结社组织—小刀会（又称大交会），“中路（地区）最多，以有福同享，有祸同当的口号结合，每年八月燃炮拜神，征求会员”的民间组织—炮头会。此外还有三合会、洪门、土匪堂口等极秘密民间组织。大部分民间秘密结社对于农民协会都采取中立态度。对于农民协会和当地士绅冲突，采取功利主义做法：哪方主张对自己有利就支持哪方。相对的，农民协会也采取既不赞同也不限制前列民间结社组织农民成员加入农民协会的做法。[4]（P32—33）

第三类是由共同区域、姓氏、职业而成立的结社组织。例如“氏族之间的联盟”，“乡与乡之间的结合，不分姓氏，大多为械斗而组织的—各乡结社”，“乡间金融组织—借贷会”等。这些组织通常支持农民协会。农民协会也积极吸纳他们中间的农民社员加入农会。

上述组织在农村均有其影响力但都只是保护本群体的特殊利益。在农会建立后，在农村占绝大多数人口的贫雇农有了能代表自己利益的组织。为了既保证能够吸纳足够多的人参加农会，又确保农民协会始终代表广大穷苦农民的利益，防止敌对势力利用资格限制漏洞控制农会。中国共产党农运干部通过立法限制入会资格加以完善农民协会成员结构。

（二）维护农民经济利益方面的立法

维护农民经济利益是中国共产党领导下的农民运动的首要诉求，共产党修订的农会章程文件无不把维护农民经济利益放在首位。第一次国内革命战争时期，农民的经济利益突出表现在农产品收入的分配上。农民经济利益被侵犯主要体现在地主、官府、高利贷者通过田租，苛捐杂税，农业高利贷利息对农民农产品收入进行严重剥削。农会维护农民利益则必须组织农民针对上述不平等的农业分配制度进行抗争。具体来说，农民经济利益方面的抗争诉求包括以下三点，分别是“降低田租”“禁止苛捐杂税”“禁止农业高利贷”。

1．降低田租

巨额田租是封建生产关系中对农民最平常也是最严重的剥削，凡是租种地主土地的农民，无不深受其害。以当时“东江”地区为例，租佃关系就有契约制、口头制、粪质制三种。没有成文规定只凭习惯，地主对土地可以随意收回、加租。租地契约部份是口头的，即便有纸面契约也由地主保管。又加之有伙头鸡、伙头鸭、三下盖、铁租等陋习盘剥，农民负担更加沉重，负债破产是常见之事。田租是地主最主要的收入来源，也是其不会轻易退让的核心利益。因此，农民协会在减租这一抗争诉求上采取渐进式对策。历经一个“先申请减租，再商议减租，最后强制减租”的过程。

在农会最初的政策章程如《约农会简章》中，“降低田租”的诉求以第十三条条文“农民与田主有纠纷，报之于协会，协会派人与之交涉”[6]（P131）笼统概括地表达出来。尽管没有明确提出减租的内容，但是当时的农运干部在实践中还是尽量防止升租，申请减租的。如澎拜在海丰积极介入农会会员与田主纠纷，实行“同盟非耕”，如地主随意加租收回土地，他要求农会成员均拒绝租佃该块土地，迫使地主不得随意加租。可以推断《约农会简章》第十三条本意是包含“降低田租”的。只是由于农会在建立之初，人员较少，不具备对农村树大根深的地主核心利益挑战的实力。待到农会具有一定影响力，农民协会则立刻明确提出了“减少田租”的抗争诉求。

《广东农会章程》在“会务”明确提出：“防止田主升吊，以免农民生活不安”“遇岁歉或生活程度过高时，本会体察民情，向田主请减租额。”[6]（P133）从文件可以看出该文件对于“减租”的诉求提出，还是比较温和的。在平时农会仅仅是防止“田主升吊”，仅有在“荒年和生活成本过高”农会才替农民谋求减租，而且方式是也非强制性的，与地主和平协商的“请求”。在上述两个章程中，“减租”仅仅是采用和平建议手段争取。直到《共产党告农民书》中，才正式将“议定地租”宣告为农民的“权利”，通过农会权力来实施，跨出申请减租抗争诉求的关键一步。

《共产党告农民书》将农会“议定地租”权力具体化为“议定最高租金”和“最低谷价”的权力。这一规定，使得地主不管是收取货币地租还是收取实物折抵地租，都不得再剥削农民。但是这一规定也有其漏洞。那就是“地租”“谷价”数额限制没有提出一个具体数字，而是以“议定权”代替。这导致如果议定失败，仍然难以减少“地租”。

中国共产党农运干部在之后的政策文件中很快填补了上述漏洞，明确提出了“减少田租”应减少数额，不仅如此，政策文件中农会对于“减少田租”不再是使用“商议”手段而是采取强制性规定。《广东农民运动（最低纲领）》关于经济的最低政纲（一）中提出“依照向例纳税方法，减原租百分之二十五”。[6]（P148）《中国共产党第三次中央执行委员会关于农民运动的决议案》中也明确指出：“限定最高租额，农民所得至少占收获百分之五十。”[6]（P147）至此，中国共产党领导广东农运对降低田租的抗争诉求有了完整具体的表述。

2．禁止苛捐杂税

花样繁多的苛捐杂税是地主劣绅压迫农民的另一个途径。据《国民党广东省党部第一次代表大会农民运动之报告及提案》载，当时中山地区农民田赋之外的苛捐杂税就包括但不限于“军费、北伐费、自治费、保安队费、游击队费、疯人口粮费、民团费、庚子赔款费、更夫费、沙捐费、捕费、沙夫费、果木费等不下三十种”，“此外各地之额外征收，又有厘金等等”，“各县尚有预征钱粮”[6]（P147）。可以说“禁止苛捐杂税”是维护农民经济利益的必然选择。中国共产党发布领导农运政策文件中对于“苛捐杂税”的规定，也历经一个从抽象到具体的过程。

《共产党告农民书》首先提出：“反对各种苛捐杂税以及预征钱粮。应征之钱粮，无论地丁或是漕米，均只按实际市价进行缴纳，不得征收陋规。”这里没有就何为苛捐杂税作出解释。《广东农民运动（最低纲领）》提出“（二）废除一切杂捐附加税（无论是国家的还是地方的）及一切不法苛抽（如民团团费之类非政府机关征收者）……”“（八）废除业佃之间不平等契约，如铁租，押租，上期租等；及种种苛例，如田信鸡，送租……”[6]（P145—148）。纲领将非政府机关收取税捐、地主通过不平等契约收取的正常地租以外的租金都视为苛捐杂税，明确了禁止苛捐杂税的含义，对《共产党告农民书》作了补充，使得禁止苛捐杂税立法具体且具有较强针对性。

3．禁止农业高利贷

农业高利贷严重损害农民经济利益，是农民破产的直接原因。例如广东“东江”地区农村，高利贷有“九扣十三归”“糖房利息”“卖青苗”[4]（P40）等多种，不仅利息高而且借贷门槛高，不能偿还则家破人亡。中国共产党领导的农运对于禁止农业高利贷盘剥的斗争经历了“从提倡建立无利借贷机构，到限制高利借贷”的一个过程，其内容也更加现实。

《共产党告农民书》首先提出建立无利借贷机构的设想：“由各乡村自治机关动用地方公款办无利借贷局。”[6]（P145）但很快就发现这样的设想不切合当时的实际，也很难推广。于是把建立无利借贷机构转为限制农业贷款利率，在《广东农民运动（最低纲领）》中规定：“借贷利率不得超过‘二分’”，《中国共产党第三次中央执行委员会关于农民运动的决议案》更加明确：“月利息不得超过两分五厘。”[6]（P145—147）这标志了中国共产党领导下广东农运立法对禁止农业高利借贷盘剥的斗争更加符合当时农村的实际情况。

（三）参与基层农村治理方面的立法

我国自古以来基层农村一般拥有有限的自治权，政府除了征派赋税徭役、管理户籍田亩以外，一般不参与基层农村事务。村务通常由农村绅士群体负责管理。地主劣绅利用这一自治权组织民团武装，把持纠纷处置，专断管理村务。农村有限自治权成为少数地主劣绅压迫大多数农民的工具。从地主绅士群体手中夺回农村自治权，交由全体村民或者农民协会行使，维护广大农民利益，一直是中国共产党领导下广东农民运动的重要内容，这一诉求主要包括三个方面。一是组织农民自卫军；二是由代表村民利益的组织管理村务，调解纠纷；三是开展农民教育，普及文化知识。可以说参与农村自治是斗争的基础，维护农民利益的组织如果没有权力参与农村治理，在兵权财权管理权上就不得不受制于地主劣绅，那么改善农会成员结构，保障农民经济利益都将无从谈起。

1．组织农民自卫军

一支受农民协会指挥的武装力量，是顺利开展农运，维护农会安全的武力保障。《广东省农会章程（1923）》提出：“建立听从农民协会指挥的武装力量。”其中第二十七条提出：“（十二）办理农团以防盗贼劫掠及保护产品。”[6]（P133）此时仅仅提出需要组织保卫农会的武装力量，没有明确指出这支武装力量怎样组织，听谁指挥，由谁供养。

其后的《共产党告农民书》提出“由农民协会组织自卫军，由政府发给枪支弹药，以防土匪”，“非协会会员不得加入自卫军”，初步明确了这一武装力量由农会成员组成，由农会组织训练，政府仅支持武器。

中国共产党有关建立“农民自卫军”的计划得到广东革命政府的肯定。《革命政府对于农民运动的第一次宣言》中提到：“特许其（各地农民协会）在一定计划之下，组织农民自卫军。”然而，革命政府对于自卫军也有严格限制。“（农民自卫军）得按照军队纪律及义务军办法组织之”，“当受政府之绝对的监督”。另外农民自卫军职能仅限于“本村直接防御行动之用”。后广东革命政府在1926年出台《农民自卫军组织大纲》，对于农民自卫军的限定有所放松，“第二组为农民自卫军义勇队，得由各级农民协会调往本县他乡地区，有必要时且可由省农民协会调往他县。”[6]（P145）但是总体而言，1927 年后农民运动陷入危机，有关农民自卫军的立法没有得到进一步完善。

2．管理村务与调解纠纷

（1）管理村务

随着农运发展，农会势力壮大。广东农运的斗争内容除了原本的调解纠纷，又增加由农民群体管理村务、选举村长、选举村民自治机关等等新内容。《共产党告农民书》提出：“乡村自治机关应以普通选举法选举之，不得由绅士包办。”这是中国共产党首次正式提出由农民群体参与农村自治的规范性文件。之后《中国共产党第三次中央执行委员会关于农民运动的决议案》也提出“乡村自治机关及一切公益机关均由乡民大会选举”“县长民选”以及“反对民团执行逮捕审判等司法职能”[6]（P145）等主张。《广东农民运动（最低纲领）》较为完整地表达了对农民群体参与基层农村治理的观点：“乡长由乡民大会选任”“乡村财政绝对公开，财政管理人员由乡民大会选任”“乡村裁判，应由乡民大会选举公断处执行之”[6]（P149）等等。

为表现对农运的支持，广东革命政府授予基层农会三项基层自治权力。一是“管理基层税收权”。《革命政府关于农民运动的第一次宣言》规定：“农民协会与其各级中之各部有警告、控告、代理地税之征收及解决地税问题之权，但无直接行政权。”二是“请求罢免官吏权”。《革命政府关于农民运动的第一次宣言》第七条规定：“农民协会对于横暴官吏，有请求罢免之特权。”但是此权力是有重大限制的，“必须经过地方或中央审查委员会审查后，始能执行”。[4]（P146—147）三是“商讨基层治理问题权”。《广东农民协会修正章程》第五十三条直接规定：“农民协会得派遣相当会员做代表，到行政官厅及各机关，以解决农民各种问题。”[6]（P133）在广东革命政府支持和共产党农运干部的努力下，农民协会成为沟通农民和政府的桥梁，农民协会事实上具有了参与基层行政的职权。正如学者总结的：“农民协会对地方的掌控不断增强，成为中国共产党构建新型政权的中坚力量。”[7]

（2）调解纠纷

广东农运自开始时就以建立农会、参与农民纠纷的调解作为抗争诉求之一。《约农会章程》首次提出，凡涉及农会会员的农村纠纷，农会都有权参与调解。《约农会章程》第十三条规定：“会员与田主发生争议时，须即报告本会，由本会派遣代表与之交涉。”第十四条规定：“本会对于会员之间的争端，当本自治之精神极力和解之”，“本会如遇无赖之徒，到会员处勒索时，当向前与之理论。”《广东农会章程（1923）》也提出：“会员如有发生争执事件，得由本会极力和解以息讼累。”[6]（P131—133）这一阶段，农会的势力仍较为薄弱，没有办法以武力手段保障会员权益。农会在会员发生纠纷时仅能竭力参与调解，尽力维护成员利益。

到1924 年，各地农民协会有了一定成员基础和调解经验后，开始针对不同纠纷采取不同策略。《团粤区委第二次代表大会关于广东农民运动的决议案》提到这一变化。面对农民会员之间的纠纷，农会的调解策略是“必禁其投诉官厅，由协会协力调和，至不能调和时始任其告之官厅”。这主要是由于当时官厅腐败，在官厅诉讼可能导致农民被勒索钱财。这也表明农民协会试图成为会员之间的“仲裁机构”，提高自身在农民间的影响力。面对业佃之间纠纷，农会的策略是“应绝对帮助佃户，甚至用相当之会款助之。”[4]（P7）可见，农会在业佃纠纷之中，并非中立调解，而是倾向于佃户。这对于在业佃纠纷中处于绝对弱势的佃户而言，是有利于达到实质公平的。

3．开展农民教育

第一次国内革命战争时期，广东农民由于自身文化水平不高，普遍较为短视、迷信，受地主压迫颇深却不敢起来反抗。随着农村工作的深入开展，中国共产党农运干部意识到吸引农民支持农运，必须教育农民，使其产生思想觉悟，自主改变命运，因此提出开展农民教育的抗争诉求。

《广东农会章程（1923）》第二十七条提出：“（五）办理各乡民学校、半夜学校、读书报社、演说团等其他教育事项。”[6]（P131）章程初步表述了开办农民教育的设想，但是缺乏具体实施细则。学校何时开办？学校教授什么科目？经费如何筹措？都没有一个具体方案。

《团粤区委第二次代表大会关于广东农民运动的决议案》对于农会开办农民学校设置了一个具体方案。在办学时间上，主张避开农忙开办“夜校”“冬期学校”。在筹措办学经费上，主张从各村借出耕地作为学田，农民耕种学田的收获作为学费。在教学科目上，主张重视“诗歌”“体育运动”“时事新闻”等。[4]（P6）1926 年《广东农民运动（最低纲领）》则首次提出在农村兴办“义务教育”的设想：“（一）普及乡村义务教育；（二）以地方公款十分之五以上办乡村义务教育。”[6]（P148）这些内容都是开展农民教育的具体实施办法。

三、这一时期农运立法的特点

（一）广东农民运动始终坚持中国共产党的领导

第一次国内革命战争期间，“（广东大部）皆为国民革命政府势力范围，且吾人（共产党和共青团）已与国民党诚恳合作。”所以当时中国共产党领导下广东各县反抗地主、军阀的农民运动斗争均“打起国民党旗帜对外活动”。[4]（P4）事实上，广东农民运动尽管名义上接受国民党建立的广东革命政府领导，但实际上该时期的省和各地方乡县农民协会主要接受共产党领导。具体表现为：

第一，这一时期广东农民运动的主要领导人、基层农民协会的骨干大部分都是共产党员或共青团员。“农民部先后派出两百多名农民运动特派员，百分之九十以上是共产党员和青年团员。此外国民党农民运动委员会委员中，共产党员也占了三分之二。农民部主办的广州农讲所历届主任（所长）均为共产党员。”

第二，广东革命政府指导农运的农民部由共产党人掌握。“农民部的干部和一般工作人员，大部分是中国共产党党员。农民部第一任部长既为共产党人林伯渠……澎拜一九二四年四月至十一月任秘书职务，这期间农民部连续换了四个部长，几乎一切部务都由澎拜办理。”[3]（P72）连国民党内部也承认“农民部由共党主持”，“澎拜‘把持’农民部”。[8]（P255—257）

综上可以看出，当时中国共产党在广东农运中担当主要领导。省农会成立前，中国共产党农运工作者早已深入广东各地农村，组织农会，开展农运。省农会成立后，中国共产党对农运的领导通过广东革命政府农业部统一下达，经省农民协会分配部署直达各级农会，再由深入农村一线接受中国共产党领导的农民运动特派员和农运干部贯彻执行。

（二）法规的内容从维护经济利益发展到争取政治权利

这一时期维护农民经济利益的法规主要从降低田租、禁止苛捐杂税和禁止农业高利贷三个方面着手。《广东农会章程》明确提出“防止田主升吊，以免农民生活不安”，如果遇到欠收年成，导致生活成本提高，可以向地主申请减租。在《共产党告农民书》中，将农会“议定地租”权力具体化为“议定最高租金”和“最低谷价”的权力。通过农会来行使这一权利，跨出申请减租抗争的关键一步。与此同时，在《共产党告农民书》中，也提出了“反对各种苛捐杂税以及预征钱粮”的诉求以及建立无利借贷机构的设想。

在组织领导农民运动的过程中，农民经济利益的维护从根本上还是有赖于政治权利的享有。因此，在接下来的斗争中，争取政治权利以及提高农民自身文化素质也成为斗争的重要内容。早在1923 年《广东省农会章程》就提出“建立听从农民协会指挥的武装力量”的主张，在其后的《共产党告农民书》中提出“由农民协会组织自卫军”的主张。国共合作后，建立“农民自卫军”的计划得到广东革命政府的肯定。

随着农民运动的发展，农会势力也不断壮大。广东农运的斗争内容又增加了实现农村基层自治的内容。《共产党告农民书》提出应该通过普选选举出乡村自治机关，而不得由绅士包办。之后的《中国共产党第三次中央执行委员会关于农民运动的决议案》规定了选举乡村自治机关的办法。广东革命政府也授予基层农会“管理基层税收权”“请求罢免官吏权”和“商讨基层治理问题权”三项基层自治权力。在这一时期的章程或决议案中也提出了举办乡民学校、半夜学校、读书报社、演说团等其他教育事项的主张，1926 年的《广东农民运动（最低纲领）》首次提出在农村兴办“义务教育”的设想。

（三）部分立法不太符合当时农村实际，进一步完善的空间较大

《共产党告农民书》首先提出建立无利借贷机构的设想：“由各乡村自治机关动用地方公款办无利借贷局。”[6]（P145）这个设想是美好的，然而不符合当时农村的实际情况。首先，农村自治机关均由劣绅把持，高利放贷是劣绅的很重要的收入来源，他们绝不会自断财路；其次，民国时期农业不发达，受天灾人祸影响，农民容易破产，无息贷款回收困难；最后，借贷局没有利息收入，本身也不易维系运作。

四、结语

中国共产党领导下的广东农民协会，是中国共产党早期组织动员农民、维护农民利益的组织。随着农民协会的发展壮大，广东农运的斗争内容也在不断完善。广东农运领导机关发布的一系列规范性文件、章程体现了其不断完善的过程。通过分析规范性文件、章程的变化，可以发现农民协会的抗争诉求始终围绕农会成员结构、农民的经济利益以及参与基层农村自治等几个方面的重点内容展开，而且不断细化调整，使其更切合实际。抗争诉求主次有别，体现了第一次国内革命时期中国共产党农运干部务实、谨慎的工作态度。第一次国内革命战争时期中国共产党领导的农民运动为土地革命、抗日战争、解放战争时期中国共产党组织领导农民运动，维护根据地内农民权益提供宝贵的经验和教训。