专利侵权纠纷行政裁决制度发展思考

许洪强 张有勇 陈 琦

苏州市知识产权保护中心，江苏 苏州 215000

党的十八大以来，中共中央、国务院先后印发《知识产权强国建设纲要（2021－2035 年）》和《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》，知识产权保护工作被摆在更加突出的位置，专利侵权纠纷行政裁决作为专利行政保护的重要组成部分，是知识产权纠纷多元化解决机制中的重要一环，发挥着化解专利侵权纠纷的“分流阀”作用。面对当前专利侵权纠纷案件数量迅速攀升的严峻态势，如何全面提升专利侵权纠纷行政保护的力度与深度，更好地发挥专利侵权纠纷行政裁决“快、准、实”的内在优势，已然成为当前专利管理部门亟待思考与探索的问题。

一、专利侵权纠纷行政裁决的实践现状

近年来，国家知识产权局高度重视专利侵权纠纷行政裁决工作，先后制定了《专利侵权行为认定指南（试行）》《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》与《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》等规范性文件，在专利侵权纠纷行政裁决办案依据、职责定位和受案范围等方面作出了更为详细的规定。2019 年以来，国家知识产权局先后分两批确定北京、上海、深圳、江苏、浙江、广东等15个地方作为试点地区，开展专利侵权纠纷行政裁决示范建设工作，目前已形成两批共26 个可在全国有效推广的具备专业性、创新性以及典型性的经验做法。

专利侵权纠纷行政裁决作为我国专利保护“行政+司法”双轨制模式下的基础组成部分，得益于其效率高、成本低、专业性强、程序简便等优点，已成为行政部门高效解决专利侵权纠纷的强有力抓手。2020 年至2022 年，全国专利管理部门共办理专利侵权纠纷案件依次为4.24 万件、4.98 万件、5.8 万件，同比增长依次为9.84%、17.45%、16.47%［1］。通过大力推进专利侵权纠纷行政裁决工作，不但极大缓解了专利侵权纠纷案件司法审判的压力，而且有效激发了创新主体的创新创造活力，对进一步优化国内营造环境起到了坚实的保障作用。

二、专利侵权纠纷行政裁决的内在优势

（一）裁决定位客观中立

2018 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中明确指出：“行政裁决是行政机关根据当事人申请，依据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。”贯穿专利侵权纠纷案件处理的全周期，裁决人员始终扮演着居中裁判的中立角色，不掺杂任何个人情感，不牵扯涉案经济利益，不受外部因素影响，以公正的态度解决当事人之间的专利侵权纠纷［2］。在裁决过程中，由纠纷当事人双方陈述事由并承担举证责任，而裁决人员则综合考量纠纷当事人双方的证据材料，客观独立地进行侵权事实认定并作出行政裁决。专利侵权纠纷行政裁决得益于其“第三方中立”的角色定位，既满足了纠纷当事人希望“平等对待、公正裁决”的诉求初衷，同时也让纠纷当事人切身感受到公平正义。

（二）裁决主体专业全面

当前，专利侵权纠纷行政裁决案件呈现出类型多样化、技术高端化、案件复杂化的发展趋势，需要裁决人员在技术领域积累广泛的专业知识和在专利领域拥有丰富的办案经验，能够在技术特征比对分析、抗辩事由辨析以及法律条款适用等方面给予客观、全面、专业的综合研判。“专业的人办专业的事”，专利管理部门处理专利侵权纠纷行政裁决案件具有先天优势。一方面，得益于完备的“国家、省、市”三级知识产权业务培训体系的有力构建，全国各地方已陆续组建起“法律素养扎实、专业功底深厚、裁决能力过硬”的专利侵权纠纷行政裁决队伍［3］；另一方面，依托技术调查官、专利侵权判定专家库、地方专利审查协作中心专家库等专家资源，能够为专利侵权纠纷行政裁决提供及时、专业、细致的辅助性服务，避免裁决人员因对技术特征偏差理解而影响裁决结果的公正性。

（三）裁决过程高效便捷

专利侵权纠纷行政裁决虽具有准司法性质，但其相较于民事诉讼程序又具有独特的优势。第一，裁决时限高效化，较之专利侵权纠纷民事诉讼程序的“6+6”个月审理期限，行政裁决案件的裁决期限却只有“3+1”个月，整体处理时限有着大幅缩短优势。此外，依据《专利行政执法办法》的规定，专利管理部门可以视案情进行书面审理，相比法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》只能在二审时依情况书面审理而言，其可为纠纷当事人节约更多的维权时间成本。第二，裁决过程便捷化，一方面，专利管理部门通过“一站式”知识产权服务平台、跨区域案件移送机制以及线上线下一体化受理模式，为创新主体提供了更加人性化的立案服务；另一方面，专利管理部门通过创新互联网“背靠背”式的审理模式，同时结合国家知识产权局“专利复审无效多模式审理试点”工作，可以有效实现涉案专利远程无效优先审查，并可为纠纷当事人节省大量的维权经济成本。

三、专利侵权纠纷行政裁决的发展困境

（一）社会影响力亟待提升

1984 年至2020 年，《中华人民共和国专利法》先后历经了四次修正，其中规定的专利侵权纠纷案件受理方式从先前的“可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉”逐渐转变为“可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理”。上述条款内容排列顺序的转变，是立法者基于《与贸易有关的知识产权协议》下的“司法终局”要求，以及全国专利纠纷审判业务能力整体提升下的双重考量［4］。但是，囿于社会公众无法达到立法者的站位高度，同时受制于长期“司法为先”社会主流意识文化的影响，其会产生行政机关介入导致案件公平公正性缺失的内心焦虑。可见，社会公众一定程度上对专利侵权纠纷“行政+司法”双轨制处理模式存在片面化理解，其潜移默化中将司法保护认定为专利侵权纠纷维权的“首选”。

（二）全国性裁决信息公示平台缺位

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外……”。虽然，目前各级专利管理部门认真落实《公开条例》中的上述规定，分别在各自官网予以公示专利侵权纠纷行政裁决案件信息。但是，从以往公示的情况来看，公示信息不同程度上出现了样式杂乱、内容缺失、公开不充分等问题。导致上述问题频发的关键原因在于，国家层面未能搭建起“覆盖范围广、发布速度快、信息查阅便捷”的全国性专利侵权纠纷行政裁决信息公示平台，没能及时满足社会公众对于专利侵权纠纷行政裁决案件广泛的获取需求，以致专利侵权纠纷行政裁决的法律效果与社会效果未能得到有效发挥。

（三）基层裁决主体业务能力薄弱

目前，国家、省、市、县多级专利管理部门协同发力，在全国建立起了专利侵权纠纷上下联动的行政保护网络。但从实践来看，县级专利管理部门在多个层面上依旧存在着诸多短板与不足。在裁决主体专业性层面，鉴于专利侵权判定需要综合考虑专利权要求、被控侵权产品或方法以及相关证据，还需要结合现有技术、先用权、捐献原则等各种不侵权抗辩事由进行综合认定，多数县级专利管理部门未能系统掌握上述理论知识和专业技能［5］。在地方性法规支撑层面，部分县级专利管理部门行政裁决权力缺乏地方性法规的有力支撑，县级专利管理部门更是时常面临着人员编制紧张、条线任务过重、人员调动频繁等现实问题，上述问题已成为县级专利侵权纠纷行政裁决队伍规范化、专业化建设的“拦路石”。

（四）“以调代裁”乱象时有发生

2018 年，全国人大常委会通过的《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》中第一条明确规定，“当事人对专利侵权纠纷一审判决、裁定不服的，可上诉至最高人民法院。”因此，专利管理部门往往对出具行政裁决书持过于谨慎的态度，但却更热衷于以调解方式结案。一方面，从提升办案时限角度考虑，通过调解可加速达成压缩办案时限的短期考核任务，但却从根本上忽视了请求人对案件处理的诉求初衷，容易产生“限时调解”“刚性调解”以及“形式调解”等调解乱象；另一方面，从责任回避角度考虑，由于专利侵权纠纷行政裁决存在被行政诉讼的风险，一审、二审应诉工作会消耗大量的时间成本与人力成本，且存在败诉后裁决人员被定性为滥用行政裁决权而被问责的可能性，故裁决人员更倾向于利用“无诉风险”的调解方式实现风险责任回避［6］。

四、提升专利侵权纠纷行政裁决工作的创新思考

（一）提升专利侵权纠纷行政裁决的社会认知度

加大专利侵权纠纷行政裁决工作的宣传引导力度，全面提升社会公众对于专利侵权纠纷行政裁决工作的认可度。一是通过传统的悬挂横幅、设立展板、发放资料、户外播放、问卷调查等方式，对群众关心和社会关注的专利纠纷行政保护问题进行宣传普及；二是充分发挥线上平台汇聚效应和覆盖优势，通过抖音、快手等线上媒体平台播放相关公益短片，提升社会公众对于专利侵权纠纷行政裁决的思想认知；三是通过开展企业定期走访活动，主动为企业提供“一对一”问诊式的专业性咨询服务，重点针对企业在发展过程中面临的专利侵权纠纷问题，组织专家库专家现场进行“面对面”式的精准指导，增强企业采取行政裁决方式进行专利维权的思想意识。

（二）强化专利侵权纠纷行政裁决信息查询便捷度

严格按照《公示条例》中关于信息公开的规定要求，由国家知识产权局牵头搭建专利侵权纠纷行政裁决信息公示系统，建立规范统一、定期上传、严格审核的专利侵权纠纷行政裁决信息管理机制，由各级专利管理部门定期上传裁决信息，并由国家知识产权局进行统一的审核管理，确保公示信息的全面性、准确性、及时性。同时，在公示系统中开通社会公众查询入口，采用实名认证登录的方式，为社会公众提供更加便捷化、人性化、智能化的专利侵权纠纷行政裁决信息“一站式”查询服务，使社会各界能够对各级专利管理部门的裁判工作实现“更有力、更全面、更高效”的监督，从而倒逼各级专利管理部门提升责任意识与裁决质效，将专利侵权纠纷行政裁决工作推向新的发展高度。

（三）激发基层专利侵权纠纷行政裁决主体内生动力

作为“金字塔型”专利侵权纠纷行政裁决体系的重要基石，县级专利管理部门的作用不言而喻，须进一步发挥县级专利管理部门的内在动力与裁决潜力。一方面，市级专利管理部门要融合部门业务骨干与专家库资源，系统编排业务培训课程，形成线上与线下相融合、授课与实务相结合的培训体系，通过理论知识考评、集中观摩审理、跟班实务操作等方式，夯实县级专利管理部门独立裁决的人才基础；另一方面，各地政府要结合当地经济发展现状，以地方性法规的制定为重要推手，赋予县级专利管理部门处理专利侵权纠纷行政裁决案件的权力［7］，通过整合部门优势资源、细化人员职能分工、打造专业裁决队伍，并辅之定期评估考核机制，充分激发县级专利管理部门行政裁决的专业优势与覆盖优势。

（四）创新专利侵权纠纷行政裁决部门激励保障机制

“人非圣贤，孰能无过”，对于那些主动作为、勇于担当、公正执法的专利侵权纠纷行政裁决人员，专利管理部门应积极鼓劲撑腰、保驾护航。在机制支撑上，要建立容错机制，决不使担当作为的裁决人员为行政诉讼及其案件败诉等最终结果“负全责”，要树立起“对兢兢业业者负责、为敢闯敢干者担当”的良好导向，打消裁决人员心中的担忧与顾虑，让其在履职尽责中全面提升获得感、成就感以及归属感。在奖惩激励上，专利管理部门应当坚持物质奖励与精神激励相结合的原则，在提升裁决人员工资待遇、绩效奖励以及职务晋升等物质奖励的基础上，深挖与宣传典型案例与裁决突出个人。而对于那些“慢作为”“乱作为”的裁决人员，轻者给予批评教育、诫勉谈话，重者给予党纪政纪处分。

五、结语

专利作为一种具备潜在商业价值的无形资产，是企业提升创新创造活力与增强核心竞争力的重要基石。专利侵权纠纷行政裁决依托其“客观中立、专业全面、高效便捷”的优势，已成为创新主体维权的重要方式，专利管理部门应主动作为、创新思路，积极探索，不断提升专利侵权行政纠纷裁决的社会影响力与裁决公信力，为中国特色专利保护制度的发展提供有力保障。