实施新一轮兴边富民行动推进中国式现代化边疆实践

王喆　薛玮　王媛

沿边地区涉及国防安全和国家形象，是构建“大循环、双循环”新发展格局的重要交汇点，是国家重要的战略资源储备基地和安全生态屏障。需要以第二个百年奋斗目标、中国式现代化为目标导向，按照统筹发展与安全的原则，强化中央统筹，高水平实施新一轮兴边富民行动，积极推进高质量发展的中国式现代化边疆实践。

一、新时代边疆治理工作成绩斐然但挑战仍存

沿边地区，包括广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等9个边疆省区的140个陆地边境县（市、区、旗）。边境发展与治理从来都是“国之大者”，边稳国安，边富国兴。新时代十年，中央“加强边疆治理，推进兴边富民”重大战略决策得到有效落实，边疆地区经济社会发展取得历史性成就，边区呈现经济发展、社会稳定、民生改善、生态良好、民族团结、边防安宁的良好态势，各族群众的获得感、幸福感、安全感空前提升，“五个认同”显著增强，中华民族共同体意识进一步铸牢，兴边富民已成为一项深受群众欢迎的“德政工程”“民心工程”。但与沿海及内地相比，沿边地区整体经济社会发展水平仍显滞后；受自然历史、体制机制、疫情冲击、国际环境等因素影响，当前部分沿边地区走下坡路，甚至出现“空心化”现象，人口（人才）流失、就业机会缺乏，呈现出不利于稳边固边的隐患，成为影响我国向社会主义现代化国家迈进的短板。

二、以提升组织力为重点实施新一轮兴边富民行动

党的二十大报告，对沿边地区现代化提出了更高水平的实践要求：一是实现边区高质量发展和各族群众共同富裕；二是在统筹发展与安全上实现新成效。达成这一要求，必须以实现党的第二个百年奋斗目标为导向持续深化兴边富民行动，不断畅通兴边富民行动的落实渠道，深入巩固兴边富民行动成果的保障性制度，确保沿边地区在全面建设社会主义现代化国家新征程中尽快赶上来、不掉队。

面对新时期的新形势、新使命，为保障兴边富民行动“固边、富民、强国、睦邻”目标更好实现，迫切需要以提升组织力为重点来规划新的发展驱动，适时部署启动新一轮兴边富民行动。为此建议，全面加强党对此项工作的领导，由党中央成立新一轮兴边富民行动领导小组，统筹谋划、高位推动，高水平实施新一轮兴边富民行动，积极推进高质量发展的中国式现代化边疆实践。

三、实施新一轮兴边富民行动推进中国式现代化边疆实践

（一）统筹谋划战略衔接和对内对外开放整体布局

一是在规划布局上做好重大战略之间有效衔接。从顶层设计的角度，持续强化沿边地区发展与“一带一路”倡议、双循环战略、区域协调发展战略、乡村振兴战略等国家政策的统筹协调和有效衔接。

二是扎实推进边区与毗邻省份及周边区域的协同发展。建立健全多层次、宽领域、高水平的协同开放发展机制，走省际互动、区域协同的高质量发展之路，增强国内大循环内生动力和可靠性。借鉴对口支援和对口帮扶的经验，鼓励和引导沿海地区与沿边地区在地级行政区层面开展对口合作，把沿海地区的资金、人才、技术、理念等生产要素引入沿边地区。切实把与东部发达省份共建“飞地经济”这篇文章做实做活做好，促进京津冀、长三角、粤港澳等地区作为飞出地，在沿边布局“飞地经济”，以带土移植方式，实现沿海、沿江与沿边协同开放、共同发展。

三是推动边区在共建“一带一路”高质量发展中彰显新担当。逐步优化边区对外开放，以边境经济合作区建设为抓手，在能源、矿产、农业、制造业、旅游、安全等领域加强国际区域次区域合作，努力把边区建设成为“一带一路”五通和六大经济走廊的对接区，“早期收获”的先行区。积极对接落实RCEP等区域自由贸易协议，深入推进投资贸易、产业合作、金融开放、营商环境等领域制度创新试点，打造沿边开放合作新高地。

四是以更大力度解放思想，创新机制促进边区对内对外开放。与大出大进的沿海开放不同，沿边开放不求规模大、重在实效好，只要能实现稳就业、增收入、兴边区的目标即可，应因地制宜、精准投放各项政策措施。可考虑税收、土地、海关监管等特殊政策引入，同时在国际空港建设和航权开放、航班时刻、通程航班业务开展、出入境管理等方面对沿边地区给予适当倾斜。如，试行就业目标导向的差异化税收政策，对招聘边民相对数量或绝对数量达到一定标准的企业、边民自主就业的主体，均可实施税收减免（如至少可考虑比照西部大开发政策，对边境县市区企业按15%税率征收企业所得税），有效激发企业入边和边民创业的积极性，在造血机能增强中形成守边有动力、发展有支撑的格局。

（二）优化边区空间布局形态，增强节点边城承载力

一是以地级行政区为单元规划建设沿边经济带并适时将其上升为国家战略。实施新一轮兴边富民行动，需要加快培育形成沿边经济带增长极，以提高资源要素集聚力和人口吸引力。考虑到沿边地区地级行政区人口规模普遍较大，产业发展也具有一定基础，通过国家集中扶持，有可能在较短时间内让城市开发开放水平迈上新台阶，进而“连点成线”“织线成网”。需注意的是，部分县级行政区区位交通条件适宜但行政级别较低，应因地制宜，在规划建设沿边经济带时有序推进行政区划优化调整，将其升格为地级市或赋予地级市权限，确保规划科学、可行和适用。

二是构建布局合理、梯度有序的沿边城镇体系格局。边境城市（镇）布局极度分散，以甘肃酒泉市肃北县马鬃山镇为例，马鬃山镇与县城的最短路程是480.4公里（比到酒泉市区最短路程还要多133.5公里），到省会兰州市区最短路程是1050.7公里。行政中心遠离边区，直接导致相互间的经济社会互动联系较弱，区域中心城市对边境口岸的辐射带动作用难以实现，对属于末端的边区带动甚微。为此，应进一步理顺“抵边村屯、林场—口岸镇—边境县城—沿边中心城市—经济腹地”基本架构关系，强化彼此间联系，完善相互间的交通接驳、产业对接和要素共享机制，形成“以省会（首府）城市为带动、以边境地级市为牵引、以边境县城和口岸为节点、以抵边乡镇村屯和林场为支撑”的边境城镇体系，形成横向贯通边境、纵向连通区域中心城市和边境一线的沿边城镇廊带。

三是规划建设一批功能完善、特色鲜明的边境节点城市（镇）。目前，沿边地区大多是以村、乡为主的空间布局，远远满足不了边民的期待和需求。要实现中央提出的鼓励边民“抵边居住和贴边生产生活”，有效遏制部分边境地区空心化趋势，就须贴近边民的切身需要，客观回应边民对教育、卫生等美好生活的现实需求。建议结合历史情况和现实条件，选择满洲里、绥芬河、瑞丽、珲春等一批区位重要、人口较多、潜力较大、承载力强、口岸支撑和带动作用大的县级市，分批次打造5个左右Ⅰ型小城市（城区常住人口20万至50万）和10个左右Ⅱ型小城市（城区常住人口20万以下）或镇，将重点边城的基础设施纳入国家计划予以倾斜支持，给其配套布局一批国际铁路通道工程、机场设施，超前布局信息化、数字化、智慧化“新基建”项目。大力发展经贸型或旅游型城市（镇），使其成为吸纳人口的主阵地，就近提供较优公共服务，发展劳动密集型产业（包括手工业、服务业），为一线边民创造就业岗位，使边民有事干、有钱赚，留得住、回得来，在城与乡、集中与分散、生产与生活新的统筹模式下，较好实现个人利益与国家利益的兼顾，有效实现兴边与富民的统筹。提高边境城市（镇）留住人口、联接城乡、支撑国防的作用，将一批有较强服务力和带动力的边境城市（镇）培育成为区域服务中心，并成为向周边展示我国建设成就的新窗口、国际国内双循环的联接点、加强睦邻友好交流的桥头堡，推进周边命运共同体建设。

（三）促进口岸经济和边城（镇）协同发展、联动发展

一是推动“通道经济”向“口岸经济”转型升级。调研中发现，边区各口岸多年来普遍存在“酒肉穿肠过”问题，即口岸的作用仅仅体现在有限的“通道”层面，没有形成实质性的经济效益。以内蒙古为例，2022年边境口岸过货量近6000亿吨，虽然大量的货物、班列经过内蒙古口岸，但仅有少部分产品进行初级加工，相关货物的物流组织、交易流转、贸易结算并未在当地实现，沿边地区收益不大。破解“酒肉穿肠过”难题，需依据各口岸的发展基础和条件，按照“大口岸综合性发展与小口岸特色化发展”的思路分类引导，培育发展边境特色产业，放宽边贸政策，大力推动口岸和通道一体、贸易和加工联动，加快构建“口岸枢纽+通道+贸易+加工”的泛口岸经济区，从单一的通道经济转变为落地加工、多元发展的口岸经济。在国家海关总署统筹协调之下，口岸单位可与地方协同，在尊重市场和贸易前提下错位竞争，确立各地的特色商品类别和主流贸易领域，围绕主业主产品做深做强，从对外贸易切入，推动物流、仓储、保税、金融、交易、加工配套等全链条纵深发展。有条件的可利用进口通道功能，开展大宗商品的国际物流组织、多式联运、交易结算、精深加工，将进口大宗商品的增值环节和产业链组织留在当地。

二是加强口岸与边城（镇）一体化发展。我国开放实践表明，口岸是边城最有效的辐射带动源，口岸监管模式的改革是推动边城发展最大的潜力和动力。可考虑在满洲里等国家重点开发开放试验区建设取得明显成效基础上，加大推广，从人口、外交、安全、合作基础等方面综合选择一批边境口岸城市，强化开放、金融、土地、人才等方面的政策集成和制度创新，持续优化口岸服务能力，着力提升口岸服务沿边开发开放的效能。将边城（镇）功能边界前推以加大边城（镇）对口岸的综合保障力度，将边检线后延以充分释放口岸活力，通过相向而行，把监管空间转换成经济增长的空间。深化海关、边检“一线放开、二线管住”监管改革，让口岸开放效应突破电子围网，更大程度实现对边城（镇）的辐射带动。在边城（镇）辖区范围内，以就业为导向扩大旅游观光、文化演艺、商贸服务等服务业开放和融合，充分挖掘内外消费潜力。放宽限制，鼓励互市贸易进口商品落地加工，扩大维修服务等相关准入，鼓励留利于民、留利于边的各种加工方式和贸易方式创新发展，实现监管与服务并重，口岸—边城（镇）一体化融合发展。

（四）综合发挥体制优势，遏制边区人口人才流失

“聚人留人”是边境城市的首要任务，人员流失、人才流失是目前边区普遍面临的问题。第七次全国人口普查数据显示，以县级行政区为统计单元，除新疆维吾尔自治区外的其他八个沿边省份的103个县级行政区常住人口合计为1647.06万人，相比第六次人口普查减少了119.80万人。调研中发现，抵边乡镇村屯人口流失更为严重，鹤岗市20个抵边村人口流失比例达到36.8%。此外，边境县乡人才引不来、留不住问题日益突出，经常出现拿着编制招不到人，项目建成投产招不到人的情况，一些地方还出现了党政人才断层的现象。毋庸置疑，流失人口的主体是青壮年人口和人才，他们的持续大量流失，严重削弱了边区经济社会发展的内生动力。

要解决边民（特别是年轻边民）流失问题和边区人才难题，除了要靠优化公共服务留住人、保就业促增收激励人，更需要国家发挥举国体制优势和加强整体统筹。建议优化边区聚人留人政策，扩大边民补贴发放范围，将距边境线10公里范围内的城乡居民全部纳入，并逐步扩大到边境县（市、区）全部居民。补贴标准视财力情况逐年增加，发放频率由逐年变为逐月发放，以加大吸引力度、强化边民责任感。允许边区公务员招录在年龄、学历上有所放宽。完善边区津贴增长机制，对专业人员在待遇水平、职务（职称）聘任、一次性奖励补贴等方面给予支持。设立边区人才发展专项基金，建立年轻干部、优秀人才到边区挂职、兼职、服务的长效机制。加大人才政策倾斜力度，公立高校和职业技术学校每年拿出招生名额，专门为边区“定向委培”经济发展、城乡管理、医卫教育等专业技术人才。持续推动优质教育资源、医疗资源向边区流动和辐射，如以省对口为牵引，实现边区中小学与发达地区线上教育一对一、手拉手，让边区孩子享受到更多优质教育资源。同时，边境城市可依托政策吸引国内其他地区人口迁入。可结合水电开发等重大工程需求，搬迁部分移民到西北、东北的边境县、团场、林场务农守边。

（五）发展边境旅游，增进爱国主义教育

调研中了解到，黑龙江鸡西边境游游客中15%是来自港澳。广阔的边境地区对港澳同胞具有很强的吸引力，边境游访大大激发了他们对祖国的认同感和自豪感，也帮助其更好理解和接受国家的进步性以及自身身份与国家对接的正当性。中央电视台融媒体报道《大美边疆行》收视率一再创出新高，都显示出兼有神秘性、民族性、生态性的边境旅游具有广阔市场空间，是沿边地区大有可为的新兴支柱产业。要特别指出的是，大力发展边疆全域旅游特别是边境游，使得国內广大游客、港澳台同胞、海外侨胞通过实地欣赏祖国的边疆之美，感受边疆地区的沧桑巨变，从而在感动、感怀、感悟中更加坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。受此启发，港澳台侨相关部门还可依托边境游，有意识开展青少年研学、社团联络、扶贫慈善等相关工作，在此过程中因势利导、潜移默化做好思想引导工作。当然，在沿边旅游业发展着力点选择上，不应简单铺摊子、建酒店，而要更多地注重业态创新，大力发展和深度挖掘民宿潜力，优化配套政策（如宅基地标准可以考虑经营用房的需要而适度放宽），促进边民生产生活一体化，达到固边兴边、稳民富民的统筹效应。

（六）转变政策基点，注重边民“家庭”整体需求

家庭是社会基本细胞，是安居乐业的基本单元。以往兴边富民政策大多以边民“个体”作为照顾对象。但调研中也发现，相对于自然条件普遍较差、家庭自我发展能力总体偏弱、现代化和城市化对边民外流吸引力持续增强等现实情况来说，现有的边民政策仍处于“不对头、不解渴”状态。事实上，家庭理性（而非个人理性）往往会成为决定边民常住边境或远走他乡的基本因素。启示相关部门在制定新一轮兴边富民政策时要提高针对性、精准性，把边民家庭发展诉求直接作为政策出发点，立足“家事”视角，优化政策目标和政策内涵，形成以边民家庭为基本单元的系列机制，进而提升边民家庭发展能力和附着力，实现边民家庭能够靠边吃边、居边发展，实现稳边富民综合效益。

（七）充分调动地方积极性，加大对边区放权赋能

调研中地方政府反映，由于沿边地区涉及的国家事权较多，一些重要领域、重要项目推进到关键节点、涉及到中央事权、需要中央层面与毗邻国家协商（如涉及两国的产能合作、跨境合作区、互联互通设施建设等）或是中央政府严格审批时，该事项的推进就变得困难重重，地方与部委沟通协调的成本较大。如口岸管理和对外开放涉及国家事权，边境地区地方党委政府常感有劲儿使不出，很多时候延误了发展时机。为此，应充分发挥地方政府的首创精神，赋予边区政府更多处理本地对外经贸合作的自主权，以便边区政府可因地制宜发展经济和对外交流。如，落实授予沿边省区及边境城市自驾游（八座以下）出入境审批权限，以释放自驾游（调研中意向需求比例达到30%）消费潜力。同时，建议加强国家部委层面协调力度和反应速度，相关部委特别是海关、边检等垂直部门可将管理权限在体系内向沿边驻地下放，必要時可借鉴当年沿海开放时设立特派员办事处的方法（不以内部监督为主要职责，而以服务沿边开放、进行政策协调为主要任务），在沿边地区设立东北、西北、西南等办事处，对地方予以更有力的协调指导，同时解决与国外政府协调层级不对等问题。此外，可建立试点引领机制，对于一些短期看不准、有争议的事项，先行选择部分边境地区试点推进。

（王喆，国家发展改革委体管所区域城乡室主任、研究员，北京市政协委员。薛玮，乌鲁木齐市发展改革委经济发展研究中心主任、高级经济师。王媛，中国政法大学商学院法商管理专业硕士研究生）