以首席数据官改革构建数据治理新机制的思考

乔黎黎

当前，以数据为关键要素的数字经济蓬勃发展，设立首席数据官（Chief Data Officer，CDO），已經成为世界各国政府和企业创新数据治理体系、统筹推进数据资源战略、推动数据资源开放共享与开发利用的重要举措。据网信办统计，2022年我国数据产量达8.1ZB，位居世界第二，但我国海量公共数据资源分散掌握在不同层级不同部门手中，在治理过程中面临着数据资源统筹管理制度不健全、共享开放不通畅、开发利用不充分等痛点堵点，导致公共数据资源“休眠沉睡”，阻碍了数据价值释放。全面创新改革中的首席数据官机制取得了改革成效，加快推动跨层级跨部门整合和有序对外开放，持续深入改革中还存在着难题，亟待我国数据管理体制逐步建立健全，上下联动深入推进改革、完善制度，以实现公共数据价值最大化。

一、国外主要国家首席数据官制度实践剖析

首席数据官制度创立于2002年，经过二十多年的发展，已成为国外主要国家推动数据治理和数字经济发展的重要手段。

（一）首席数据官起源于企业，之后在政府部门推广

首席数据官来自互联网、金融等数据密集型私营企业的管理实践，之后被政府引进公共数据的数据治理体系。目前企业和政府应用较为广泛。一是企业渗透率持续提高。2002年，美国第一资本（Capital One）公司最先设立了首席数据官一职，以统筹企业商业数据的采集、管理和分析，为企业高层提供决策支持。首席数据官对企业未来发展的重要性也逐步成为共识，数量逐年攀升。New Vantage Partners在《大数据高管调查》中发现，2020年有超过50%的《财富》世界500强企业任命了首席数据官或相关职位。2023年3月，普华永道在其发布的第二期全球首席数据官调研中表示，2022年全球市值领先的2500家上市企业中，已有27%的企业设置了首席数据官或类似岗位，比前一年同期跃升了28.6%。二是政府机构普遍应用。鉴于企业首席数据官的有效作用，以及数据在政府运行管理中日益凸显的重要作用。2019年1月，特朗普签署《开放政府数据法》规定每个机构都应任命首席数据官。英国、法国、加拿大等发达国家纷纷在中央和地方政府层面设置了政府首席数据官职位，以推动政府数字化转型。

（二）政府部门首席数据官职能复合多元、权责制度清晰、人才队伍专业

首席数据官是组织的高层管理者，其使命在于根据组织的数据愿景、目标及文化，管理组织数据、提高组织的数据能力以实现组织发展战略。一是职能复合化。美国在政府“开放数据政策”中将首席数据官描述为集多种角色为一体的复合型职位，包括数据战略家、数据质量的管理员、数据共享的推动者、数字技术专家、新数据产品的开发者等。二是权责制度化。美国于2019年出台的《开放政府数据法》、英国于2017年出台的《数字化转型战略》，都从制度层面赋予了首席数据官一职的合法性与权威性，使其拥有对公共数据资源进行统筹规划与集成管理的建议权、决策权、资源调配权、执行权、检查监督权等与职能相应的权限，为行使公共部门数据管理权力提供了执行原则、行动指南和法律依据。三是人才队伍专业化。团队化运行是各国首席数据官制度的基本运作形式，首席数据官团队的核心成员是既懂政府业务又有数字能力的复合型人才，内部团队间采取专业线管理与项目线协作相结合的方式。

（三）政府部门首席数据官制度已形成跨层级跨部门数据协同合作机制

跨层级跨部门协调是政府数据治理过程中的难点和堵点，既涉及不同部门间数据流动的许可、开放、隐私保护等数据制度衔接，也涉及技术参数、标准格式等数据规范统一。为协调各方数据诉求，平衡横向协作与纵向协调关系，各国通常由各层级各部门首席数据官组成的常设组织或合作网络来推动数据对接共享，建立其跨部门、跨行业的政府数据共享利用体系。美国《联邦数据战略与2020年行动计划》提出成立联邦层面的首席数据官委员会，旨在协调跨部门的数据流动，统一标准，促进部门间的数据共享和业务合作。加拿大政府支持并授权首席数据官加强与首席信息官以及其他政府部门的横向合作，建立跨部门数据管理能力。美国、澳大利亚等国还在联邦或州层面成立了首席数据官网络（CDO Network），以促进公共部门首席数据官员队伍的经验交流与业务合作。

（四）首席数据官推动了数据治理支持体系社会化

由于存在数据技术欠缺、专业人才匮乏等普遍性问题，西方各国政府在建设公共部门首席数据官队伍的同时也会吸纳社会力量作为必要补充。如美国交通部等许多联邦政府部门首席数据官办公室的人员规模都十分有限，纷纷与不同类型数据运营商、民间非营利机构围绕政府数据平台建设、数据项目开发等问题建立紧密的多元合作伙伴关系，并与高校、科研院所等联合开发面向公务员以及公众的多样化数据技能培训课程，以发挥数据效能优化行政工作。美国城市的首席数据官工作往往是由承担了城市数据服务运营的小型团队负责，后者与政府体系外的机构建立了伙伴关系。

二、首席数据官改革持续深入推进仍面临难题

为加快培育数据要素市场，破解公共数据困境，近年来，地方开展了一系列制度探索。广东、上海等全国7个地区以新一轮全面创新改革为抓手，自2021年起率先开展首席数据官制度试点，推动跨层级跨部门公共数据资源治理，北京、浙江等全国20余个省市自治区陆续效仿。目前各地在完善公共数据协调共享机制、创新开发利用模式、推动安全有序开放、强化培养考评激励等方面取得数据治理“真经”，数据治理运营的意识和水平明显提高，利用数据优化公共事务决策、治理和服务的能力明显增强，为发挥数据这一新型生产要素的巨大效能起到了重要推动作用。但作为数据管理新机制，当前制度安排还面临一些难题，有待随着国家数据管理体制机制完善而持续深化。

（一）职能上，对首席数据官岗位职责配置“赋权不足”

从各省首席数据官制度的探索实践来看，虽然各试点单位在一定程度上明确了首席数据官的职责定位，但相关规定仍比较笼统和模糊，部分地方的职责定位忽略了数据安全责任，部分数字化建设项目未在统筹建设、共享开放、云资源需求等方面进行严格的评估、论证和审核，建成的数字化项目往往局限于本单位、本系统内部使用，导致部分地方首席数据官抓手不够、权限不足，且整体的工作职责优先级如何确定还有待在实践中进一步探索。

（二）评价上，对首席数据官工作内容的“激励不足”

主要表现为选拔、培养、评价和监督等方面的机制不健全，部分试点单位明确了首席数据官履职情况纳入考核，但监督评价尚缺乏统一标准和体系；首席数据官改革牵头管理机构对人选确定参与度较低，针对首席数据官个人的正向激励措施不足；对于首席数据官个人述职评议和激励机制而言，现阶段属于负向扣分形式，对激励引导个人发挥创新改革的作用有限。

（三）能力上，对首席数据官数字化专业团队“赋能不足”

当前首席数据官队伍在工作中还存在一些不利于改革推进的“数字化”思维短板，数字化认知水平不一，运用数据说话、数据决策、数据管理、数据服务的能力欠缺，数字化把握能力、引领能力、驾驭能力有待提升，数据安全和合规的意识有待加强。目前各省各地在推进首席数据官制度过程中，普遍面临专业性人才匮乏的问题，部分首席数据官对其工作职能和运作机制不够熟稔，配套支撑团队建设不完善，公共数据共享的权责界定和协调困难等问题也亟待解决。

（四）平台上，令首席数据官施展身手的“舞台不足”

在数据资源应用上，部分地区缺乏坚实产业支撑和广泛应用场景。部分地方三次产业基础较弱，对外交流合作程度不深，尽管开展了首席数据官制度改革，但未来应用场景和产业数字转型道路仍相对有限，缺少发展数字经济的支柱工业、优势产业和龙头企业，在广泛推动公共数据应用场景拓展和价值释放方面能力比较欠缺。同时，加之对数据的资源属性重视不够，数据确权授权工作开展缓慢，与国省大企业大集团大平台的交流合作程度不深，数据价值潜能仍有待充分挖掘发挥，数据资源流动渠道需要进一步拓宽。

（五）支持上，令首席数据官免除后顾之忧的“保障不足”

当前，支持首席数据官制度运行的配套基础亟待夯实。在数据制度建设上，制度的运行基础——数据资源，尚缺乏完善的制度体系支撑。目前数据共享、开放、利用和安全等方面的法律法规相对滞后，有关数据定价、数据确权、数据利益分配机制也仍属于探索期，无论是法律法规还是相关政策文件普遍存在规定过于笼统、配套措施缺乏可操行性的问题，使得各级首席数据官在数据资源全生命周期管理、公共数据资源开放管理、数据共享开放、数据资源安全等方面的工作中无据可依。

三、加快推进首席数据官相关制度政策安排是走深走实公共数据治理开发的有效路径

（一）明确首席数据官的职能定位与权责划分，强化首席数据官的沟通协调机制

充分完备的职能体系是政府首席数据官履行数据统筹规划、分析、决策与监督等职能的基础，故应赋予政府首席数据官法定的权威性以及相应的组织地位和资源配置的权力，增加可用管用的工作抓手。明确不同类型数据管理职位之间的职能边界，明晰不同级别首席数据官的权责差异，根据不同的组织范畴明确其业务范围。进一步的，应强化区域间的协调以及向上协调，特别是借国家数据局成立之机遇，建立健全各地区各层级各部门首席数据官的沟通协调机制，使得首席数据官更好地服务于国家的数据治理工作。

（二）强化首席数据官的激励和培训工作机制，强化专业人才队伍和数据能力建设

基于首席数据官工作内容的实用性要素和专业性要素，提炼关键活动和指标，构建科学的评价体系，从数据治理、应用创新、规范标准等方面，明确首席数据官的年度工作任务“规定动作”和“自选动作”，开展科学和灵活的综合考评。充分发挥教育培训制度的人才培育功能，建立线上线下相结合的首席数据官常态化培训机制，做好做实干部数字化能力培训，为数字政府改革建设和数据要素市场化配置改革提供人才支撑。进一步加强牵头管理部门对首席数据官人选确定和述职评议的参与度，探索专兼职并存的组织体系；通过联席会议、经验交流、专员派驻等方式，融合“走出去”和“引进来”不同途径，促进高质量复合型人才培养，提升首席数据官履职能力。

（三）推进首席数据官制度应用场景挖掘建设，释放数据应用效能

一方面，要加强产业基础建设，加快推进数字经济转型，为公共数据应用场景拓展和价值释放创造空间，要增加对首席数据官个人的正向激励措施，充分释放首席数据官在全面创新改革中，创造应用场景、推广使用场景等方面的潜力；另一方面，拓展首席数据官试点至企业和平台，特别是符合资质有利于公共数据资源应用的企业和平台，学习探索数据治理经验、推动政产学研交流，扩大非敏感公共数据资源的应用空間。

（四）统筹机构建设和完善数据制度保障体系，提升数据资源供给质量

在当前各级各部门数据机构建设的基础上，建立健全数据工程统筹机制，构建各省各地数据架构体系，实现数据高质量汇聚治理，深化数据跨部门跨层级融合应用。通过首席数据官对已有数据资源进行梳理，寻找数据缺失方面和潜在应用可能，结合本地规划中的重点项目，有方向有目标地逐步突破数据应用堵点。健全本地数据资源管理体系和标准支撑体系，如有特殊需要可基于法律规定创新本地特色规范，链接首席数据官智慧与经验，服务首席数据官工作。逐步深化数字政府建设，建立统一数据开放标准和信息化项目建设指南，明确数据共享开放要求，丰富数据资源，提高数据质量，进而激发数据价值。

〔作者为国家发展改革委创新驱动发展中心（数字研究发展中心）副研究员〕