我国公共数据授权运营地方实践、面临挑战及对策建议

王晓冬　董超

公共数据授权运营作为落实“数据二十条”的重要举措，对激活数据要素价值，推动我国数字经济发展、数字政府建设具有重要意义。近年来，各地围绕公共数据共享开放、开发利用开展探索，积极推动公共数据授权运营，本文总结了各地公共数据授权运营的经验模式，研究了各地在推动公共数据授权运营中面临的涉及主体多、行为规范多、监督管理难、收益分配难等诸多挑战，并据此提出了针对性的政策建议，以期为我国公共数据授权运营高质量发展提供参考借鉴。

一、引言

党的十九届四中全会首次将数据与土地、劳动、资本、技术并列为生产要素，各地围绕数据共享开放、开发利用等展开积极探索，然而，由于确权难、定价难、流通难等问题的存在，各地在数据开发应用中面临瓶颈障碍。

相较于政务数据、个人数据等，公共数据具有通用性、基础性、可控性较强等数据特点，国家、各地鼓励优先以公共数据为试点，先行开展公共数据开发利用。近年来，我国政府不断完善顶层设计，出台了一系列政策文件。2017年出台的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，对我国公共数据开放作出了系统部署，要求率先从信用、交通运输、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、生态、农业、环境、统计、气象、海洋等领域数据开始。同年，中央网信办出台《公共信息资源开放试点工作方案》，将北京、上海、浙江、福建、贵州五个省市作为公共信息资源开放试点地区，率先开展公共数据开放创新探索。2020年，国务院办公厅发布《公共数据资源开发利用试点方案》，将上海、江苏、浙江、福建、山东、海南、贵州、广东八个省市作为公共数据资源开发利用试点地区。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）更是系统性地为推动我国公共数据开发利用提供了制度保障。

二、公共数据开放与授权运营

目前，国家层面还没有对公共数据形成明确的定义，相关内涵更多体现在地方法规条例中，不过各地对公共数据定义的差异并不大，以《浙江省公共数据条例》（以下简称《条例》）为例，《条例》中将公共数据定义为，本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。同时，《条例》还将税务、海关、金融监管等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据划为公共数据范畴。

2021年，我国正式提出开展公共数据授权运营，在此之前，各界更多关注的是公共数据共享开放，但不管是开放还是授权运营，其目的是为了更好推进数据开发利用。国外对数据授权运营的研究和实践并不多，主要还是依托数据开放来推进数据增值利用。公共数据开放和授权运营区别主要体现在三方面：参与主体、供给方式、收益分配。从参与主体来看，前者一般涉及政府部门和社会公众，后者涉及授权主体和被授权运营主体，包括公共服务运营单位、国有企业、私营企业等多方主体，后者比前者涉及的主体更多、关系更复杂。从供给方式来看，前者一般由政府部门向社会公众直接开放数据集；后者则是数据开发方通过授权使用相关数据，向社会公众或数据管理方提供数据服务或数据产品。从收益分配来看，前者一般是免费的；后者往往涉及数据授权运营产生收益后的分配情形。

三、多地不断创新公共数据授权运营模式

目前，全国已有20多个省市出台了数据相关管理规范条例，多地对公共数据授权运营进行研究和探索。随着国家政策、地方制度的逐步完善，我国公共数据授权运营由研究部署迈向落地实施阶段，北京公共数据运营专区、海南数据超市等各地实践创新探索不断丰富，公共数据运营生态日益繁荣。总结来看，各地的探索模式可分为两类。

（一）基于国资基因的全权授权运营模式

广东、北京、四川等多地主要采取由公共管理和服务机构将公共数据全权授予国有资本公司运营。根据授权人或运营范围的不同，各地国资公司存在差异，例如，贵州采取直接授权方式，即省政府直接设立云上贵州大数据（集团）有限公司；湖北采取间接授权方式，即省政府通过国资委履行出资人职责。北京采取专区经营方式，主要聚焦领域、区域、综合基础等三种类型，并专门出台《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》（其他省市数据授权运营管理办法条例如表1所示）明确管理机制、工作流程、安全管理等。

（二）基于场景导向的单一授权运营模式

浙江、海南等地主要采取基于特定应用场景对公共数据进行授权运营，即数据被授权主体仅可在一定期限、一定范围内基于特定应用场景对公共数据开发利用，被授权主体获得收益并提供公共产品或者服务。例如，为化解交通拥堵建设的杭州“城市大脑”；海南省大数据局基于特定应用场景，引入具有技术服务和分析能力的大数据企业，进行数据产品的开发生产。

四、我国公共数据授权运营实践仍面临挑战

（一）公共数据授权运营涉及主体多，在主體充分参与和项目精准匹配间仍未达到平衡

目前，各地授权运营模式涉及授权主体和被授权运营主体，其中包括公共服务运营单位、国有企业、私营企业等多方主体，一方面，授权运营必须遵循安全底线原则，注重数据开发方的安全性、合规性；另一方面，授权运营需要保障应用效果，应充分吸纳有能力的开发方参与。然而，目前各地数据管理规范未对参与主体的准入条件做技术性规定，各种模式仍未在主体充分参与和项目精准匹配间找到平衡。

（二）公共数据授权运营行为规范多，在数据供给服务与数据开发利用规范上仍不到位

公共数据授权运营往往依托应用平台开展，目前各地出台的数据管理规范条例对平台的运营管理和数据供给等规定相对笼统，针对开发价值高且限制开放数据的参与主体的资质和能力也未做明确规定，亟需在下一步的细则中进一步规范。

（三）公共数据授权运营监督管理难，对运营平台“一级市场”与数据开发“二级市场”的监督仍不完善

公共服务运营单位将数据授权给运营平台形成数据“一级市场”，数据开发方进场开发、交易形成数据“二级市场”，各地授权运营模式中包括国有和私营两种参与主体，参与主体的利己和垄断可能妨碍公共数据开发利用公益性特征，目前各地授权运营模式的内外部监管手段还难以完全消除这种风险，与之相匹配的监督机制仍不完善。

（四）公共数据授权运营收益分配难，在定价标准和分配机制上仍待优化

两种模式均面临在公共管理和服务机构、数据开发商、用户等多主体间的定价和分配问题。数据定价方面，不管是数据本身，还是数据产品、数据服务等，行政定价、成本加固定比例溢价等定价模式仍未在地方得到充分实践。收益分配方面，大部分地区规避该问题，仅有少数地区对收益分配进行探索。例如，在福建的“数据管理条例”中规定可按数据开发价值贡献度分配收益，但離真正落地实施仍存在较大差距。

五、推动我国公共数据授权运营高质量发展对策建议

（一）丰富授权运营模式，推动主体与项目的精准匹配

一是丰富授权运营模式，完善绩效考核监督。以实现公共利益最大化为原则选择授权运营的具体方式，探索混合模式或其他模式的授权运营。通过强化对公共管理和服务机构及其工作人员的绩效考核来优化授权主体决策部署。二是鼓励各类市场主体参与数据开发利用。适度放松数据开发利用主体身份限制，对于全权授权模式，丰富非国资股份的来源，优化股权架构。对基于场景导向的授权运营模式，根据项目设置匹配的准入门槛，鼓励各类市场主体充分参与竞争。三是推动数据开发方的分类管理。探索根据安全管理、数据治理、数据开发等维度对数据开发方进行能力划分，并根据服务能力强弱授予与之相匹配的开发利用范围和时长权限，开展动态考核，实行“能进能出”。

（二）完善数据管理制度，保障多维度制度支撑

一是鼓励成熟地区开展公共数据资产凭证化改革，拓展公共数据资产凭证的应用场景，推动公共数据资产登记与评估，形成以凭证来承载资产、声明权益、治理数据、保障合规的数据资产凭证解决方案。探索数据经纪人制度、公共数据产品超市、公共数据专区等的宣贯推广。二是完善公共数据运营平台管理和服务规范。构建区域统一的数据运营服务平台，推动平台与数据共享平台、数据开放平台对接。完善平台制度规范，构建安全可信的数据运营环境，提供数据产品和服务的交易撮合、合同签订、业务结算，交易备案等服务。三是探索构建上下贯通的首席数据官制度。探索建立首席数据官或数据专员制度，赋予其负责本地区或本部门的统筹数据管理和融合创新、数据运营机构建设、数据技能与安全培训等职责，提高数据治理和数据运营能力。

（三）明确参与主体权责，形成多渠道监管合力

一是完善网络安全保障机制。落实落细《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，明确参与主体网络安全责任。制定网络安全处置应急预案，定期组织应急演练。二是构建政府安全监管体系。建议出台“国家公共数据管理办法”，明确各地政府监管主体责任，建立对授权主体、运营方、开发方全流程的安全可溯监管体系。定期进行合规性和安全风险等评估，完善更新监管要求。鼓励授权主体运用数据沙箱、区块链等新技术加强数字监管。鼓励探索通过外派监事、选派董事等形式监督被授权主体履行安全保障职责。三是完善外部监督机制。针对恶意爬取、篡改、泄露、毁损数据等行为，加强数据开发利用者间的相互监督。完善第三方监督机制，建设公共数据专家库，定期开展数据治理、数据安全评估认证。

（四）探索机制模式创新，构建灵活多样的收益分配模式

一是构建数据供给的利益补偿和激励机制。建议相关部门完善数据供给的利益补偿和激励机制，鼓励被授权主体为授权主体提供反哺服务和利益补偿。探索定期开展公共数据授权运营的评估考核，结果与下一周期部门信息化资金挂钩。二是有序推动公共数据定价模式探索。建议各地在坚持公益性和信息披露原则下，授权运营初期，采用成本法对数据产品和数据服务定价，鼓励符合要求的开发利用主体参与，丰富数据授权运营生态。授权运营成熟期，采用多种定价相结合的模式，完善授权运营市场化模式。三是完善收益分配机制。建议制定“公共数据价值评估指南”，各地根据“评估指南”探索适合各地特点的市场化收益分配机制。对于全权授权运营模式，国有运营公司按政府规定比例分配所得收入。对于单一授权运营模式，依据“建设—运营—移交”“改建—运营—移交”等模式完善收益分配机制。

（王晓冬，国家信息中心政务外网发展规划处处长、高级工程师。董超，国家信息中心公共技术服务部发展规划处高级工程师）