我国公共租赁住房退出机制的缺陷

［摘 要］公共租赁住房在我国出现的时间较短，还处于发展阶段。由于公共租赁住房制度在理论层面不够完善，还存在一些缺陷，其中之一便是退出机制。基于此，文章详细论证目前我国公共租赁住房退出机制存在的缺陷，接着提出完善策略，以期在实践中能更好地健全我国公共租赁住房退出机制，使公共租赁住房更好地发挥住房保障功能作用。

［关键词］公共租赁住房；退出机制；住房保障

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.068

［中图分类号］D669.3［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）02-0212-03

0     引 言

公共租赁住房（以下简称“公租房”）主要是解决中低收入群体的住房困难问题。自从公租房和廉租房并轨运行后，公租房退出难便成为一大难题。而城镇部分失业青年短期内买不起商品房，但又面临住房困难的问题。研究公租房退出机制存在的缺陷，可以在实践中更好地指导我国公租房退出，更好地发挥住房保障作用。

1     退出机制概述

所谓退出机制，是指由各地住房保障主管部门对已经入住保障性住房的群体定期进行审核，让收入提高不再符合保障性住房租住条件或者已经购买商品房的群体按照规定退出保障性住房的一整套制度安排。制定退出机制的目的是统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行，体现公平、公正原则。

退出机制是公租房建设的重要组成部分，能有效确保有限的公租房资源循环使用。退出机制能在一定程度上遏制保障对象擅自转租、转让和空置公租房的行为，使居住状况得到改善、不再符合公租房入住资格以及已购置商品房的群体及时搬离，并把公租房归还给政府，方便保障对象使用公租房。退出机制中的奖惩制度还能重新分配公租房，真正解决困难家庭的住房问题。退出机制有利于减轻政府的财政压力，同时又能持续发挥公租房保障功能。

2     我国公租房退出机制的缺陷

2.1   立法层次较低，缺乏统一立法

时至今日，我国仍然缺乏统筹全局的法律法规体系来保障公租房制度实施。目前，全国性有关公租房的法律法规等文件大多是由住房和城乡建设部，或其联合其他部委等制定的部门规章和行政规章，缺乏法律的强制性、系统性［1］。

从立法的角度分析，公租房法律制度包含在我国住房保障法律体系之中，即住房和城乡建设部制定的《公共租赁住房管理办法》的上位法应该是《住房保障法》，但是《住房保障法》至今仍未出台。公租房退出是关系国计民生的重要工程，对于相关的制度建设，应当由国家统一立法或者通过国务院颁布行政法规。我国需要一部具有更高层次法律效力的法律或行政法规来统领全国公租房制度，进而才能更好地完善公租房的退出机制。

2.2   机构职责不明，缺乏专门的管理

目前，国务院与住房和城乡建设部出台的各项法规都没有明确规定公租房的专門行政管理机构。住房保障工程建设是动态性很强的工作，需要专门的机构进行管理，且我国目前缺乏有效的信息管理系统，居民信息管理系统的不完善将难以充分发挥公租房的保障功能。再加上没有建立专门的管理机构，多部门参与的管理模式可能会造成各部门形成本位主义或政出多头，导致难以协调、效率低下等情况出现，进而影响公租房退出机制的执行以及监督管理等工作。

2.3   信用制度缺失，“退出”条件难以认定

目前，我国公租房的退出机制主要是对承租人行为的限定。在我国个人收入申报制度和个人信用制度不完善的背景下，公租房的主管部门无法实时掌握承租户的家庭收入、资产信息的变化情况［2］。公租房的退出机制要想有效实施，就需要对承租家庭使用公租房的情况进行动态监管。但是，现阶段由于我国个人信用制度和财产申报机制不完善，公租房的主管部门对于承租家庭经济收入变化的监控面临很多困难。再加上《公共租赁住房管理办法》中对退出条件的规定并未把“家庭收入、资产超过规定标准”写进去，反而有些地方城市把此条件列入行政法规［3］。退出条件不完善就会使公租房这一有限的住房保障资源无法得到最大化的使用，甚至会导致资产流失。因此，建立健全的个人信用制度和收入申报制度势在必行。

2.4   自律性缺失，“退出”难以执行

公租房的退出机制能否有效执行很大程度上依赖于承租者的素质，然而基于“经济人”的本性，随着家庭收入的提高而主动退出公租房的承租户很少。鉴于此，《公共租赁住房管理办法》第二十七条也对强制退出公租房的情形作了规定，然而在实践中强制腾退公租房执行起来却很难。由于入住公租房的对象经济不宽裕，即使经济状况变好，收入增加，不再符合公租房的承租条件，但是在目前物价飞涨的情况下，除非收入大幅度增加，否则经济条件很难有改善。如果强制入住公租房的对象交还公租房，则可能产生一定的负面影响。即便是申请人民法院强制执行，也必须先经过诉讼程序确认承租户符合腾退条件，住房保障主管部门还要收集证据，准备出庭参加庭审［4］。另外，司法机关还可能因为司法程序复杂，诉讼周期较长而以各种理由不接或少接强制腾退承租户的执行案件。

2.5   奖惩机制不健全

综观当前各地区住房和城乡建设部门颁布的公租房管理办法等相关规定，对公租房退出违规行为的处罚力度小，导致各地违规现象频出。此外，《公共租赁住房管理办法》没有规定奖励机制。然而，激励机制与惩罚机制是相辅相成、缺一不可的。有了惩罚机制，承租人才能更清楚地认识到不按照法规政策行事的严重后果；有了激励机制，承租家庭才有退出公租房的积极性和动力。只有在二者共同作用下，才能保证退出机制有效实施，从而有效流转公租房保障资源，体现住房保障制度的公平性与效率性。因此，我国政府应该对主动退出公租房的承租户给予政策优惠，鼓励其退出。

3     完善我国公租房退出机制的对策

3.1   提高立法层次，出台《住房保障法》

现阶段，我国公租房制度存在立法层次较低，各地规定不统一的问题。在住房保障方面，美国、英国等发达国家从法律层面建立了完善的城镇居民住房保障法律体系。我国可以借鉴其他国家的优秀做法，完善住房保障法律体系，提高立法层次。基于此，我国应该尽快出台《住房保障法》，将公租房制度纳入我国的住房保障法律体系，对公租房的退出机制进行更详细的规定，以便能早日完善公租房的退出机制。

3.2   建立专门的管理机构

在我国，由于相关法律法规大都对保障性住房管理机构规定模糊，目前公租房等保障性住房的筹资、运营和管理等工作都由住房和城乡建设部门负责。住房保障是我国政府部门重点实施的一项综合性、系统性、长期性的惠民项目，要想有条不紊地推行，就需要有专门的管理机构处理日常琐碎的事务。而公租房制度从建设到分配，再到管理和退出，涉及很多领域的工作，需要成立专门的管理机构。从现阶段我国公租房法律制度的实施经验来看，我国可以考虑在住房和城乡建设部内设立住房保障司；在省级住房和城乡建设厅内设立住房保障处；在市、县人民政府房产管理局内设立住房保障科，其下设立公租房管理委员会，负责具体实施公租房保障法律制度。

3.3   进一步明确“退出”条件

目前，我国中央和各地方的公租房管理办法中规定了各种退出条件，但是住房和城乡建设部颁布的《公共租赁住房管理办法》关于退出条件的规定中并未把“家庭收入、资产超过规定标准”写进去。建议住房和城乡建设部将此条件写进去，并制定一个统一的资产收入标准，便于各地政府再根据各自的经济发展水平作上下调整，如此才能更加明确我国公租房的退出条件。

3.4   合理设置“退出”程序

由于享受公租房的家庭大多是中低收入家庭，如果强制执行，则可能会产生较高司法成本，导致承租户重返贫困等。因此，强制腾退机制的执行难度是可想而知的。在政策考量方面，可以给承租户设立宽限期，一方面能使强制腾退机制更加完善，另一方面也能体现我国政府以人为本、保障民生的原则。对于那些不再符合公租房承租条件的家庭，应该具体情况具体分析［5］。例如，对于因经济条件变好不再符合公租房申请资格的，可以给予其6个月的宽限期，限其6个月内搬离并交还公租房。因为这种情形下，保障对象是自身境遇变好，需要把公租房资源让出给更需要的人住，他们没有谋利，仅仅是侵占了其他保障对象的资源。因此，如果其在宽限期内搬離并交还公租房，那么主管机构可以向其退还宽限期内的租金。相反，对于擅自转租、转借或者改变公租房用途谋利等保障对象，由于其主观恶性大，在宽限期内要向其收取高于市场一定比例的租金，目的是督促其尽快搬离并交还公租房。

3.5   健全个人信用制度和个人收入申报制度

个人信用制度指由国家建立，用来监督、管理和保障个人信用状况的一系列具有法律效力的规章制度和行为规范。经济发达国家的经验表明，个人收入的监管需要建立完善的信息机制。而我国的个人信用制度建设起步较晚，现在还处于起步阶段，因此，为了能够顺利执行公租房退出机制，我国应该尽快完善个人信用制度和收入申报制度。

随着我国个人信用制度和收入申报制度日渐完善，公租房的主管部门在用到公民个人信息时便能及时调取，及时了解承租人的收入增减、是否更换住房等情况。这样有利于对承租户进行动态监管，从而提高行政效率，有效防止公租房“搭便车”现象的出现。

3.6   建立动态监管制度

“动态流转”是公租房的生命，只有流转起来，公租房才能充分发挥住房保障的作用。我国保障性住房的监督管理一直以来都缺乏力度，造成住房保障市场多次出现“浑水摸鱼”的现象，尤其在经济适用房领域最严重。因此，我国一定要加强公租房的监督管理，建立动态监管制度。

首先，建立和完善公租房管理档案。对于这点要求，《公共租赁住房管理办法》中也明确规定了要建立和完善公租房管理档案。各地的公租房专门管理机构应该对辖区内的公租房建立详细的使用信息档案，把租户对公租房的修缮、使用等情况记录到档案中。

其次，建立统一的公租房信息管理平台。要充分利用互联网和其他信息技术，搭建和完善公租房信息管理平台，确保该平台能够对每一套公租房进行管理，使公租房从建设、分配到后续的退出等阶段都能进行有效监管。

最后，建立资格年审制度，加大巡查力度。各地公租房主管机构应该定期开展入户调查、巡查工作，检查承租人有无转租、转借、欠租等违规行为，对疑似违规的承租户要及时进行调查，如经查属实，将依法严肃处理。

3.7   完善奖惩制度

上文指出我国公租房退出机制的建设中主要靠惩罚措施，但惩罚力度太小，又没有建立奖励机制，导致我国公租房不能得到很好的循环使用。因此，我国应尽快完善奖惩机制，使公租房为更多人所用。

惩罚机制是公租房退出机制建设的重点。我国可以针对不同的违规行为采取不同的惩罚措施。例如，转租或者提供虚假材料骗取公租房的，由于查出这种行为需要付出成本，不仅要收回公租房，还要让其永远不能再申请公租房。此外，罚款金额也应当高于审查的成本和通过骗租获得的收益。

我国的公租房退出机制未包含相应的激励机制，但从国外公租房退出机制实施的成功经验来看，激励机制和惩罚机制缺一不可［6］。因此，我国可以从以下几个方面来建立激励机制。一是租价返还。为了鼓励承租人尽早腾退住房，可以将公租房的租价和租期联系起来。当承租家庭腾退住房时，就可以根据其租住房屋时间的长短返还一定数额的租金。二是制定适当奖励政策。对于到期主动或提早腾退公租房的承租家庭，当他们买房时可以提供优先购买权，或者减免一定购房税费，或降低首付比例，或提高政府给付的公积金比例［7］。这样就可以使尽早腾退公租房的承租人能得到真正的实惠，进而在一定程度上遏制违规行为的发生。

主要参考文献

［1］黄乐，李艳萍.公共租赁住房退出意愿调查研究及建议：以南宁市为例［J］.广西城镇建设，2021（4）：31-35.

［2］韩璟，于利群，严军，等.县域视角下的公共租赁住房退出意愿分析：以江西省分宜县为例［J］.中国房地产，2020（3）：15-22.

［3］冯银东，高悦凡.我国公共租赁住房退出机制的缺陷及完善［J］.广东开放大学学报，2019（6）：106-111.

［4］陈超，谢金昊.公共租赁住房退出机制优化及管理模式研究：以辽宁为例［J］.工程经济，2019（12）：77-80.

［5］高凌峰.公共租赁住房退出机制研究［J］.知识文库，2018（6）：47-48.

［6］魏铭材，陈圆，陈超.公租房退出激励策略边界问题研究［J］.山西建筑，2021（7）：181-182.

［7］胡晶晶，叶振梁.公共租赁住房租户退出意愿的影响因素研究：以武汉市为例［J］.南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2019（6）：100-112.

［收稿日期］2023-07-18

［作者简介］张娟娟（1986— ），女，河南平顶山人，硕士，讲师，主要研究方向：农村经济法制、房地产法等。