高校预算绩效管理：现实困境与破局之策

魏龙华 夏晓宇 路军伟

【摘 要】 预算绩效管理顺应国家宏观发展形势，也是推动高校高质量发展的重要手段。随着高校预算绩效改革逐渐深入，各种现实困境逐步显现，突出表现在处理好“四对关系”上，包括“业务参与”与“财务牵头”的关系、“结果应用”与“财力分配”的关系、“自力更生”与“借助外力”的关系、“预算绩效管理”与“绩效管理”的关系。立足现实困境，文章构建了高校预算绩效管理的破局之策，打造了预算绩效管理升级的进阶之路，即立足于组织保障、管理机制、信息技术等方面优化预算绩效管理运行机制，立足于管理概念解读与逻辑辨析建立预算绩效压力传导机制以提升高校整体绩效水平，以期为高校预算绩效管理的改革之路提供借鉴，助力高校事业高质量发展。

【关键词】 高校； 绩效管理； 预算绩效管理； 现实困境； 破局之策

【中图分类号】 F230；G647  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）10-0133-06

一、高校预算绩效管理的背景解读与意义分析

（一）从国家宏观层面看全面实施预算绩效管理的迫切性

1.国家财政处于“紧平衡”局势，亟需深挖内潜

近年来，我国发展目标从实现小康社会转向现代化强国建设，各项改革步入深水区，社会经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力。供给侧结构性改革“三去一降一补”政策、房地产行业发展降速、疫情期间停工停产对社会经济带来的“后遗症”影响深远，为推动社会复苏所实施的减税降费等系列政策导致财政收入显著承压，高质量取向下的绿色发展对国家财政的依赖度较高，财政支出规模不断增长[ 1 ]。我国财政收支“紧平衡”状态日趋显著，如图1所示，2013年至2022年的十年间，我国一般公共预算收入从12.91万亿元增長至20.37万亿元，年均增长率为5.72%，而一般公共预算支出则从13.97万亿元跃增至26.06万亿元，年均增长率达7.42％；一般公共预算收入与支出的年度比值在0.8～1.0区间内徘徊，个别年度财政紧张形势凸显。在财政“紧平衡”状态下持续向内挖潜，激发内生动力，使有限的财政资金使用效益最大化已然成为重要的时代命题。

2.实现国家治理体系现代化目标，亟待绩效赋能

党的二十大报告提出，到2035年，我国要基本实现社会主义现代化。20世纪以来国家治理理论发展和各国实践表明，国家治理体系现代化的主要特征表现为：政府、企业、第三方机构组成的“三维”集成多元式治理主体；倡导用企业管理理念管理政府，以结果为导向设计管理体系；运用规范化、专业化与科学化的理性治理手段；强化公开、监管、问责的透明化治理模式等。预算绩效管理与国家治理现代化理念高度契合，内涵一致。预算绩效管理在绩效目标、绩效评价等环节引入多元参与机制；以支出结果为导向，重点关注预算产出效益；使用成本效益法、最低成本法等规范化、科学化方法作为绩效评价工具；绩效评价、结果应用及绩效信息公开为社会公众参与和加强财会监督开辟新的路径，有效回应社会诉求。由此可见，全面实施预算绩效管理既是政府治理方式的深刻变革，也是健全现代预算管理制度的重要标志，对推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义[ 2 ]。

（二）从教育行业角度看全面实施预算绩效管理的重要性

1.全面实施预算绩效管理是推动高等教育转型升级的现实需求

我国教育事业发展统计公报显示，2022年，高等教育行业在学总规模达到4 655万人，高等教育毛入学率为59.6%。高等教育的普遍化与大众化大大缓解了早期高等教育供不应求的矛盾，但规模的扩张并不全然意味着质量的提升。现阶段，我国高等教育行业的总体效益不高，距离很好地满足人民群众对接受更好教育的增长需求仍有差距。目前，我国教育经费投入进入后4%时代，教育经费投入总量有限，高等教育发展路径亟待由高度依赖资源转向提升效益和内涵发展，因此，迫切需要加强预算绩效管理，充分发挥预算绩效对教育行业发展的激励约束作用，推动高等教育行业发展转型升级。

2.全面实施预算绩效管理是促进高校事业高质量发展的重要手段

近年来，党和国家事业发展对教育、科技、人才提出更高期待和要求。党的二十大报告首次将教育、科技、人才作为一个整体进行论述，并对“加快建设教育强国、科技强国、人才强国”做出系统部署。当前，第二轮“双一流”建设已经启动，高校之间竞争氛围日益浓厚，百舸争流、慢进即退，只有不断培育和提升学校核心竞争力，着力提高学校事业发展效益，才可能在激烈的竞争中占据优势地位。高校可以通过加强预算绩效管理来分析发展规律，发掘发展问题，以评促建促改，进而帮助高校在发展中不断提升竞争力、获取优势。全面实施预算绩效管理既是推动高校提升治理体系和治理能力现代化水平的有力抓手，也是促进高校事业高质量发展的重要手段。

二、高校预算绩效管理的现实困境

（一）如何密切“业务参与”与“财务牵头”的关系

高校预算绩效管理，包括评估、目标、监控、评价等各环节实施以及指标体系完善、管理制度搭建等，不是一个单兵作战的过程，需要财务部门与业务部门的共同参与和密切协作。当前，高校预算绩效管理实践多依赖于各级财务部门，业务部门参与的广度与深度存在一定欠缺，财务与业务信息不对称、工作不联动等业财融合不充分的现象仍不同程度存在。以预算绩效管理的核心环节预算绩效评价为例，现行的预算绩效评价模式仍停留在由财务部门主导挑选并组织实施的、单纯性的项目绩效评价层面。事实上，高校在人才团队、学科建设、学院预算等领域，各自的归口管理业务部门大多已在管理实践中建立了相应的评审、考核机制，这些机制之间，尤其是与预算绩效评价之间各行其道、各自为政，财务牵头与业务主导的预算绩效管理未能有序串联，顶层规划和协调机制的缺乏极易造成绩效评价的真空地带或评价资源的重复投入。此外，脱离了业务部门参与、仅依赖财务部门设计的绩效评价指标体系往往过于片面、简单，科学性和实操性不足，绩效管理缺乏更清晰、可追溯的表现方式，评价所需的大量源自业务记录的佐证资料无法及时高效获取，因信息孤岛产生数据壁垒容易造成评价结果的笼统与偏差，即便耗费大量人力物力来克服，也会严重影响预算绩效评价的细化程度和工作质效。

（二）如何建立“结果应用”与“财力分配”的关系

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）规定，“财政评价结果作为安排政府预算、完善政策和改进管理的重要依据。原则上，对评价等级为优、良的，根据情况予以支持；对评价等级为中、差的，要完善政策、改进管理，根据情况核减预算”。基于政策要求和管理需要，大多数高校立足于预算管理纵向维度，探索构建预算绩效评价结果应用机制，即将评价结果与财力分配相挂钩，预算年度结束之后进行项目绩效自评，将绩效自评结果作为下一年度预算安排的依据，或开展重点项目绩效评价，将绩效评价结果纳入项目是否持续支持的考量范畴。尽管挂钩机制在促进财力分配科学化、精细化方面发挥一定效用，但在具体实践中，如何将预算绩效评价结果更好地融合现行财力分配体系以实现应用效果最大化仍是预算绩效管理落地的难点之一。高校财力分配体系中，预算资金需要在多项目、多部门、多教学科研单位之间进行配置，不同项目、不同部门、不同单位所设定的绩效目标、绩效任务各不相同，存在一定的异质性，各项目、部门、单位间的预算绩效评价结果并不具备完全可比性，因此，评价结果应用要结合高校预算管理实践和财力分配模式探索合适的应用方式与应用边界。如果过分放大预算绩效评价结果的分配导向作用，盲目将预算绩效评价结果“一刀切”地应用于财力分配，非但不能提升预算资金的配置效率，还可能影响预算管理科学化水平。

（三）如何平衡“自力更生”与“借助外力”的关系

近年来，随着高校预算绩效管理改革的不断深入，预算绩效管理的层级逐渐复杂，项目逐渐多样，内容方法等逐渐多元。在此背景下，越来越多的高校摆脱单纯依赖内部管理人员“自力更生”的传统管理方式，选择“借助外力”，逐步将第三方机构引入到预算绩效管理实践中，由第三方承担目标评审、绩效评价等管理任务。这两种管理方式各有利弊，具体来说：由内部管理人员组织实施的预算绩效管理，可以有效发挥管理人员对高校管理结构、事业发展规律等相对熟悉的优势，但同样也是基于其对高校管理的扎根和实践，导致其客观性不强、独立性不够，再加之内部绩效管理队伍力量有限，容易造成管理结果的失真，甚至是为了评价而评价，为了管理而管理；引入第三方机构参与高校预算绩效管理，可以相对弥补“自力更生”方式下独立性与客观性不够的缺陷，解决高校管理中的委托代理问题，但由于高等教育行业的特殊性和复杂性，第三方评价人员“行业不熟”的短板凸显。第三方团队虽然在绩效管理流程、方式上较为专业，但在短时间内却很难摸准项目管理、学校管理问题的命脉，问题发掘往往浮于表面，提出的意见建议也多停留在理论层面。此外，第三方机构良莠不齐，在付费评价模式下，能否公平公正客观评价也存在一定挑战。因此，如何选择适用于高校实际的预算绩效管理模式、如何平衡内部管理人员力量与第三方机構力量以发挥更好的管理效果，成为摆在高校预算绩效管理面前亟待解决的实践问题之一。

（四）如何把握“预算绩效管理”与“绩效管理”的关系

从管理学视角来讲，绩效是高校投入、产出以及办学过程的多维建构，是外部表现与内涵提升的有机结合[ 3 ]。高校投入包括人、财、物、时间等各种资源，产出体现为工作任务数量、质量与效益等情况。高校绩效管理的核心在于通过分析资源投入与产出，综合考察高校的资源利用效率、学科发展实力，内容涵盖目标设计、信息收集、绩效考核以及改进等，联接高校职能定位和战略规划。预算绩效是指预算管理产生的效果、效益。预算绩效管理是针对预算活动开展的绩效管理活动，是一种以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以评价结果应用为关键的全过程预算管理模式[ 4 ]。高校预算绩效管理是绩效管理在高校财务领域的延伸，强调在预算编制、执行、监控的预算管理全过程中对资金使用效益的把控。由此可见，“绩效管理”与“预算绩效管理”两者的管理范围、活动对象以及功能机理均不相同。由于我国预算绩效管理尤其是高等教育行业的预算绩效管理起步较晚，高校上下乃至社会各界对各类管理理念存在一定混淆，对“绩效管理”与“预算绩效管理”的概念和边界认知模糊，甚至存在将“预算绩效管理”等同于“绩效管理”的现象，错误地将预算作为最终目的而非中间工具，期待以预算绩效管理解决全部绩效管理问题，从而导致预算管理的短视行为，影响战略决策的科学合理。

三、应对高校预算绩效管理困境的破局之策

（一）基于“业财融合、融而不同、数智赋能”，优化预算绩效管理运行机制

1.依托组织保障体系建设，串联财务部门与业务部门的预算绩效“责权利”

高校要积极探索业财融合视角下强化预算绩效管理的优化策略，依托预算绩效管理组织体系建设，完善由财务部门与业务部门共同组建的预算绩效管理机构设计，建立起“领导机构—办事机构—职能部门”的统一领导、分级管理的组织保障体系，串联财务部门与业务部门的预算绩效“责权利”。

具体来说，强化预算绩效管理委员的顶层谋划作用，拓展委员单位涵盖范围，除财务部门之外，将主要业务部门负责人纳入委员范围，统筹领导和决策部署全校预算绩效管理工作；发挥预算绩效管理办公室的龙头牵引作用，由预算绩效管理办公室牵头开展并深度参与各业务部门绩效管理工作，尤其要将人才评价、学科评价、部门项目评价、单位整体评价等不同业务领域绩效评价纳入学校层面的整体预算绩效评价管理体系，创新“业务、预算、绩效”三位一体的绩效管理机制，改变各领域预算绩效各自为政的局面，实现各业务部门绩效管理有序串联，完善预算绩效管理委员会统一领导、预算绩效管理办公室统一牵头、各业务部门各司其职的组织体系（如图2）和管理机制，形成落实预算绩效管理的强大合力。

2.立足部门职能与业务边界，优化预算绩效评价结果的财力分配导向作用

考虑到预算资金需配置于学校事业发展的各业务领域、预算绩效管理的本质是以预算资金为对象的管理活动等因素，高校应立足于现行的财力资源配置体系，依据部门职能定位、业务领域特点等，在业财融合视角下追求“融而不同”，个性化完善各业务领域内财力资源配置的绩效评价标准及结果应用，以更好地提升预算资金分配的科学性、准确性。

具体来说，可以将高校财力资源配置大致分为运行类支出与发展类支出两大类。运行类支出主要用于人员支出、后勤服务与部门运行等，该部分支出为刚性支出，根据其“必需、稳定、重管理”的特点，建立以全员负责制为基础的节约管理体系，压实使用主体责任，科学制定定额标准，健全节能奖惩机制，推动建立校院两级运行成本分担管理模式，以运行支出的节约服务于学校高质量发展。发展类支出主要用于人才团队、学科建设、部门引导与学院建设等，该部分支出为弹性支出，针对其“竞争、调节、重产出”的特点，着重利用绩效评价和结果应用来提升资金配置效率与使用效益。在人才团队、学科建设、部门专项、学院预算等不同领域，立足归口管理部门职能和业务领域边界，制定科学适用的预算绩效评价标准，建立完善领域内评价结果应用机制，实现绩效评价结果与领域内项目管理、资金分配等有序挂钩，以发展支出的效益服务于学校高质量发展。

财力资源配置与预算绩效管理融合如图3所示。

3.构建“科技支撑+智库支撑”，创新开发“数智赋能”预算绩效驾驶云舱

高校深化预算绩效管理改革，运用高效率、智能化、现代化的管理手段至关重要。优化预算绩效运行机制要科学运用社会力量，充分借力信息化手段，打造“科技+智库”双重支撑的预算绩效驾驶云舱。

具体来说：一是组建“专职队伍+专家智库+第三方机构”专业队伍。选拔校内各单位预算绩效专员，充分发挥专员在管理工作中的沟通桥梁作用；遴选校内外不同领域、行业、专业的专家，充分发挥专家对预算绩效管理的智力支撑作用；建立“优胜劣汰”工作机制，开展第三方工作质量评价及排序，择优选取第三方机构，强化过程监督与考核验收，打造预算绩效三方力量联动的管理模式。二是建立“数据库+RPA”融合式作业信息化系统。以数据库方式通过姓名、身份证号等检索集合各类项目、经费、课题以及指导学生、所属团队、创作论文等全方位信息[ 5 ]。利用数据库技术建立线上绩效指标库，实现财务部门与业务部门绩效指标共建共享、动态调整；在做好数据融合的基础上，引入RPA“数字员工”机器人，基于预算绩效评价指标统计的场景需求进行作业，高效提取数据库中人事、科研、资产、国际部等业务部门中相关产出信息，满足跨系统、跨部门、跨平台的数字服务需要和业财融合需求；上线“专家云”“第三方机构云”，实现“云上”实时对接专家、第三方，解决人工耗费及沟通成本问题，提升数据获取准确度和预算管理工作效率[ 6 ]。

（二）基于绩效管理概念解读与逻辑辨析，构建“预算绩效—绩效管理”传导机制

1.精准把握不同概念区别联系，杜绝对预算绩效管理“包治百病”的过分期待

（1）预算绩效管理与绩效管理的区别。绩效是包括预算因素在内的多种因素综合作用的结果；绩效管理是统筹高校整体投入与整体产出关系的过程，旨在提升高校整体管理水平和产出效益。因此，高校的绩效管理具有整体性、全局性、综合性的特性。与此相比，高校预算绩效管理则是一项专门针对财力投入的、具有局部性特点和阶段性产出的管理活动。

（2）预算绩效管理与绩效管理的联系。其一，预算绩效管理是绩效管理的核心。“预算”作为高校履行社会职能的物质基础、体制保障、监管手段和政策工具，是高校战略发展规划的货币化体现，针对“预算”开展的绩效管理活动是衡量整体绩效的主要指标以及影响其他方面绩效的关键因素。其二，绩效管理是预算绩效管理的进阶。预算绩效管理是预算管理与绩效管理的有机融合，是深化预算管理改革的重要内容，也是绩效管理的有机组成部分。预算绩效管理服务于绩效管理，考虑到预算绩效的重要性，实际上可以将预算绩效管理视为实施绩效管理的阶段性路标，将绩效管理视为预算绩效管理的高阶版本，是在预算管理科学化、规范化、精细化条件下的更高管理阶段。

预算绩效管理与绩效管理关系如图4所示。

结合高校管理实际，本文将高校事业发展投入大致分为财力投入与非财力投入。财力投入即资金投入，非财力投入包括人才、资产、政策、声誉在内的各类显性和隐性投入。其中，财力投入对应着以预算资金为主线的预算绩效管理活动，其产出如参加会议、出国交流、发布论文等，是初级性、阶段性的产出，这些初级产出与非财力投入一并统筹再配置、再投入，经过综合运作，最终形成学科建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面的整体产出，而这个综合的“投入—产出”过程才是绩效管理过程，预算绩效管理只是整体绩效管理中关于资金运作的“一个局部、一个阶段”。高校预算绩效管理直接作用于提升资金使用效益，但对其他方面的管理绩效，如资产绩效、人力绩效等，乃至于整体管理绩效来说，预算绩效管理并不能直接作用于高校非财力方面和整体方面的效益提升，只能通过“预算”起到间接催化作用。因此，预算绩效并不是“包治百病”的万能解药，只有正确认识并准确把握预算绩效管理在高校事业发展中的作用，才能精准发挥其“疗效”。

高校预算绩效管理与绩效管理区别如图5所示。

2.精准发挥预算绩效牵引功能，靶向激发高校事业高质量发展内生动力

高校的投入、产出与管理活动复杂多样，重塑绩效导向的整体管理体系是一项长期的系统性工程，“全面发力”的思路可行性较低。由于预算在高校管理控制中处于主导型、关键性地位[ 7 ]，预算管理具有贯穿始终、支撑全局的优势，使得预算绩效管理价值凸显。在完善预算绩效管理组织体系、优化绩效结果财力分配作用、升级预算绩效管理技术手段的基础上，基于前述预算绩效管理与绩效管理的关系，可以将预算绩效管理作为高校强化整体绩效管理的切入点，将预算绩效管理打造成为高校绩效管理的“发动机”，发挥其牵引撬动作用，推动預算绩效管理产生的管理动力传导至其他管理领域，进而提升整体绩效管理水平。

具体来说，高校实施绩效管理，如人力绩效、资产绩效乃至单位整体绩效，需要配套相应的财务政策作为保障措施，因此可以发挥预算绩效管理的“牵引绳”作用，以各个业务领域的预算绩效管理为抓手，将预算绩效管理动力和压力通过预算绩效管理组织机构传导至各业务归口管理部门、各二级教学单位，传导至人才培养、学科建设、科学研究等各个业务领域，构建“责权利—压力传导”体制机制。例如人力绩效方面，通过将人才考评制度纳入统一层面开展并由预算绩效管理机构深度参与，完善人才领域绩效评价，调整人力资源投入模式，完善人才退出机制体制，激发各类人员潜能。通过压力传导机制的构建，在层层传导中实现逐级赋能，持续深化绩效管理理念，形成“讲绩效”的内生动力，逐步激励各单位、各领域由“要我评”变为“我要评”，打造竞赛机制，形成竞争氛围，引导各单位、各领域更加积极主动地服务学校事业高质量发展。

【参考文献】

［1］ 李全，宋高雅，贾康.新时代治理优化取向下财政紧平衡的路径选择［J］.经济学动态，2022（4）：15-28.

［2］ 郑涌.深化预算绩效管理改革 推进国家治理现代化［J］.财政研究，2022（11）：27-30.

［3］ 梁敏.高校内部绩效管理模式探索［J］.高教学刊，2021（17）：156-160.

［4］ 王海涛.我国预算绩效管理改革研究［D］.北京：财政部财政科学研究所博士学位论文，2014.

［5］ 王祎.高校教师教学管理关联的绩效评价数据库构建［J］.中国信息化，2020（11）：82-83.

［6］ 程平，谭果君.RPA财务机器人标准体系研究［J］.会计之友，2023（11）：142-146.

［7］ 袁晋芳.我国高校绩效预算问题研究［D］.北京：中央财经大学博士学位论文，2017.