警惕：乡村权势阶层的崛起

■张华侨（北京）

对于农村和农民，中国社会科学院农村经济研究所宏观室主任党国英无疑有着特殊的感情和深入的了解，在下面这个短短的对话中，他对农村的现状作了一番精辟的分析。

权势阶层如何产生？

张华侨（以下简称张）：多年以来，您一直用一种人文主义的意识，来分析农民在利益获得上面临的障碍，并从制度层面来观察农民利益格局的形成，试图寻找出解决农民利益分配的方式。同时您还写信解答农民内心压抑的忧怨、困惑、不幸，一些农民由此还和您交上朋友。当别的学者忙着与“国际接轨”时，您却愿意与“农民接轨”，应该说您是一个为农民利益而呼喊的经济学家。正因为如此，一些农民对您产生了深深的敬意。现在的问题是什么原因一直在阻碍农民利益的实现?形成这些原因的背景是什么？

党国英（以下简称党）：从维护农民利益的角度来看，中央是出台了一系列的政策，但这些政策在农村推行时却遇到了很大的阻力，这个阻力来自乡村权势阶层。在这20多年的乡村经济与政治发展中，最显著的一个变化是乡村权势阶层的崛起。

乡村权势阶层的构成主要是：村级干部、乡级干部、一部分乡村先富裕起来的人以及乡村信用机构、粮食收购机构、司法机构、土地管理机构、民政机构等能够对农民收费、罚款的主要官员。另外，新兴富裕的农民与乡村两级官员是乡村权势阶层最为核心的力量，这两种力量的历史角色转变，将在极大程度上影响中国乡村的经济与政治发展。

从乡村权势阶层产生的环境来看：改革开放以来，中国经济日益市场化，社会生活日益多元化、民主化，社会上拥有不同资源的集团必然利用自己掌握的资源进行利益扩张，而乡村权势阶层正是利用掌握土地划拨和发包、向农民征收税费以及对农民某些行为处罚的权力，从而进行自身利益的扩张，乡村的权势阶层就是在这种背景下产生。

在监督成本很高的情况下，特别是分散的农民不足以形成对乡村官员的制约，这就使得乡村官员很容易滥用权力，并把权力转化为获取利益的手段。当中央政府的土地承包政策和减轻农民负担政策下达后，这些乡村权势阶层采取各种手段反对，因为这些政策限制了他们利益的扩张。如此下去，减轻农民负担的政策就很难落实下去，致使农民的利益无法保障。

如在土地承包方面，乡村官员不赞成长期稳定的承包权，而热衷不断调整土地承包权。据农业部1997年抽样调查表明，土地调整后，农户上缴承包费，增加的占60.8％，减少的占9.2％。由此可见，发包权已经成为乡村官员进行利益扩张的手段，这种扩张的结果是使农民利益受到极大侵犯。

张：既然说乡村权势阶层阻碍了农民利益的实现，那么乡村权势阶层给农民带来了哪些危害？给农村经济发展带来了什么样的严重后果？

党：乡村权势阶层从农民集团中分离出去以后，普通农民变得分散、弱小，他们在制度保障方面处于无助的地位，普通农民事实上很难成为新生产力创新的直接动力。

如果没有其他力量的支持，普通农民从总体上是无力制约乡村权势阶层，因为乡村权势阶层控制了普通农民的基本生活的土地资源以及信息资源等。

在这种情况下，乡村权势阶层增加了农民进入市场的成本，阻碍了农村经济的市场化形成，一是增加了农民的税费负担，二是控制土地发包权，从中获利。这就使得农民进入市场举步艰难。如：农民养一头猪，还没有养大，就要收屠宰税；卖了粮食，拿不到钱，农民没有搞林牧业，但却要交农林特产税。

现在有不少农民进城务工做买卖要缴两份税费，一份缴给城市部门，一份缴给乡村干部，抵各种不合理的摊派，而后一份费农民不交就回不了家，其他家庭成员就要受到牵连，甚至宅基地要被没收。农民为了留一条退路，只得无可奈何地交。如此下去，农民被阻止在市场的交易之外，农民市场经济难以扩张，直接造成农民状况日益恶化。

张：乡村权势阶层的权力扩张为何得不到制约？这背后存在着一种什么样的制度缺陷？

党：首先分散的农民与乡村权势阶层的权利是不对称的，乡村权势阶层试图通过权力不断扩大来对农民应该拥有的资源的占有，更重要的是从上到下的官员任免制和考核体制，使乡村官员只对上负责，而不对下负责。

在上级监督下级的成本又极为高昂的情况下，乡村官员很难得到上级的真正约束。又因农村市场化水平低，乡村官员掌握了大量的非市场资源，这些资源滋养着权力，扩大着权力，并加速他们的利益的扩张。

更令人担忧的是，在乡村官员的权力得不到制约、监督的情况下，有的地方变相地把权力“典当、抵押”给了当地的富翁，使得乡村的富裕阶层与权势阶层紧密结合。

从某种意义上来看，富人向权力渗透并不奇怪，也不一定会是什么坏事，但在目前的制度背景下，这种权与钱的结合使得中国农村社会更趋于“山头化”和非市场化，离开市场经济所需要的制度环境越来越远。

对权势阶层的总评价

张：现在需要通过建立一种什么样的制度，来制约乡村权势阶层？

党：中国农村好与坏，不在于乡村有没有一个权势阶层，而在于这个权势阶层扮演一种什么角色，在于它使用资源的方式，在于它的权力能否受到制约。

我个人认为在当前的社会机制下，乡村权势阶层总体上是保守的，不思进取的。其主要原因是在他们所掌握的资源中，垄断性资源为主，而市场化资源不够。所以进行市场化的改革，就是要限制他们对资源垄断，防止他们滥用权力，使乡村权势阶层的转变有利于中国乡村的现代化，有利于乡村市场经济的成长，有利于乡村民主的发展。

为实现这些目标，中央政府应成为今后农村制度创新的主导力量，而不能寄希望于农村自发的制度创新。因为农村经济在经过一段时间快速发展后，社会生活已经复杂化，农民对公共物品，如社会保险、文化教育、医疗保障，村里基础设施建设，社会秩序与安全等的需求已显得非常迫切。

公共物品的供应是现代社会的一个特征，但分散、没有组织化、处于极度贫困中的农民很难实现这一点，而乡村权势阶层倾向把农村资源权力化，他们不会成为农村制度创新的积极推动者。这就需要中央政府更加主动积极地在农村发展公共事业，从而使农民进入主流社会。

在阻止乡村权势阶层对农民利益侵占的问题上，政府要做的一件重要事情是打通市场渠道，使得乡村权势阶层的一部分权力资源转化为市场资源，弱化普通农民与乡村官员的权力约束关系，强化其市场关系，使普通农民与乡村权势阶层通过市场关系建立起平等的对话，使农民尽可能以最低成本在市场行使他们的权利。

西方发达国家在16～17世纪兴起的秘密，是在制度和交通两个方面创造了足够的低成本进入市场。

张：《村民委员会自治法》实施后，农村的民主选举将会发生哪些变化？

党：由于受知识资源贫困与经济等因素制约，农民参与选举的愿望还不强烈，但新崛起的富人阶层有一种必然参加选举的愿望，他们会组织帮派，积极寻求实际掌握权力。而且受实际利益的驱使，许多地方政府也乐意让富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的某些不良现象，是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果政策调整得当，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。

由于“村民自治”在中国推行的时间不长，乡村各种力量对“民主选举”还没有稳定的预期，有的地方在上一级政府的推动下，农民的直接选举已形成对乡村权势阶层的权力制约。目前乡村的强势集团面对乡村民主选举，或者还没有作出反应，或者还没有把这当作一回事，但随着乡村民主选举进一步制度化，强势集团将逐步参与到选举中来。□

（编辑：张良摄影:朱文海）