东京经验：一座城市的自卫方略

李　斌　黄　放

顾林生面前摆放着三本厚厚的资料：约50万字的《东京都地区防灾规划——震灾篇》、近百万字的《东京都地区防灾规划——资料篇》以及约250万字的《日本防灾危机管理6法》。

“有关任何一种灾难的任何信息，你都能在这些法规、条例和各种资料中找到，包括所有的避难场所、煤气管道和下水道的分布情况，每天救灾记录的要求格式以及各机构救灾车辆、船只的数量、类型等。”这位在日本已经生活了12年，致力于城市危机管理体系研究的专家接受采访时仍不断翻阅资料，面对如此详细、丰富的信息，他说对自己的记忆缺少信心。

顾林生现在担任清华大学公共管理学院的访问学者、中国科学院的客座研究员，也是正在进行的科技部软科学项目——“中国现代危机管理体系建设与公共治理结构改革”课题组主要成员，他希望东京经验，能为中国构建现代城市应急体系提供镜鉴。

首长负责

在东京都总务局印制的有关东京都防灾中心的介绍材料上，有这样一段文字——东京自古以来就是一个多灾害的地区，将东京建设成为“抗灾能力强的都市”是长年来的悲壮夙愿。

2003年4月，东京都建立了危机管理新的组织体系，由知事(相当于我国的市长)直接管理，设置危机管理监，灾难发生时直接辅助知事，并强化各部门的协调功能。在综合防灾部，来自自卫队、警察厅、消防厅、其它部门职员的10人共同办公。顾林生说，信息由部门分散管理变为统一管理，作为最高管理者的知事可以直接掌握各种信息，有利于更快捷的对灾难做出反映。

“如果知事做不到信息一元化，就无法对灾难做出准确的判断。”顾林生说，“可以看出，在东京都，危机管理实行的是首长负责制，他们会为自己的过错付出辞职甚至承担刑事责任的代价。但在中国，负责的常常是一个政府(无明确责任人)。”

信息畅流

为了应对灾难，东京都持续不断的采取了各种对策，如修建避难场所，储备食品、饮用水，建立消防、救护体制，增强各种设施的抗震、防火性能等等。在抵抗灾害时，东京都防灾中心已成为一个坚实的堡垒，与国家、区市町村、近邻自治体联合行动，一起保卫东京。

新建成于1991年4月的防灾中心，能承受与关东大地震相同震级的地震(7.9级)，自备有发电装置，仅用储备的材料即可保证中心3天正常工作的电力，中心拥有的发达的受灾信息系统，能收集、整理和分析来自各个防灾机构的信息，根据这些信息，能很快估计出救灾需要的人员数，并通过传呼机召集全体人员集合，同时将各种信息报告给知事，知事据此在灾害对策本部作出各项决定，并通过指令信息室传达各防灾机构，有关部门则通过信息系统终端互相交流信息。

为防不测，东京都还成立了备用灾害信息系统——立川地区防灾中心。每年，防灾中心都会进行有关防灾的各种训练，以保证灾害发生时能够迅速行动。

互援协定

光靠防灾中心的系统还远远不够。“在日本，合同制为防灾提供了良好的保障”，顾林生说，一旦东京发生灾难，附近的7个都市县都会“挺身而出”，因为它们和东京签订了“相互救援协定”。

在协定中，对于救灾物质的提供、调拨，公务员的派遣(主要指医疗、技术和技能系统的人员)，救援车辆、船只的供应，医疗机构接受伤员，教育机构接受儿童和学生以及火葬场、下水道设施的使用等方面，都作了详细说明。东京发出援助请求，这7个都市县都要及时提供救援。

除了首都圈之外，东京还有更大范围的合作，它和仙台、札幌、名古屋、大阪、广岛等日本的13个大城市也签订了“相互救援协定”。当它遇到大灾难时，会得到来自远方的援助。

这种建立在契约基础上的“一方有难，八方支援”，给了多灾多难的东京一颗颗“定心丸”。

除“自救”和政府组织的“公救”之外，东京非常鼓励“共救”系统的建立。顾林生告诉中国《新闻周刊》，东京的社区有自己的消防组织，发生火灾时，平时身为老板、教师等不同身份的人就都成了社区消防员，而社区内基本的消防器材由政府提供。

如今，东京已形成了行政、居民、民间企业、非政府组织、非营利团体、自愿者相互合作的“三救”体系，它与报社、民间电台机构等媒体，卡车协会、医师会、建筑协会、快餐食品工业协会等民间团体都有援助合同，由政府、市民、中介组织一起，构筑了一张都市安全网。