美国教师绩效工资制度改革对我国教师绩效工资制度的启示

张 慧

[摘 要] 文章全面描述美国教师绩效工资改革的历史、发展趋势、争议焦点、未来前景及其改革基础,对我国在义务教育阶段学校实施教师绩效工资制度有一定的启示作用。

[关键词] 美国 教师 绩效工资

2008年12月21日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》,规定从2009年1月1日起,在全国义务教育学校实施绩效工资,确保义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平,同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴[1]。这一法令一经颁布立即引起了教师受惠群体的极大兴趣以及教育研究者们的广泛研究和讨论。教师群体关心政策何时得到落实,以及能否保证平均工资水平不低于公务员水平;教育研究者则关注它如何实施。在义务教育学校实施绩效改革,我国尚无经验可供参考,了解其他国家教师绩效改革很有必要。美国将绩效工资制度引入教育领域的时间相对较早,进入21世纪,在提高教育质量的呼声下,美国再次掀起教师绩效工资改革,全面了解美国教师绩效工资对我国教师绩效工资制度有一定参考意义。

一、美国教师绩效工资制度概览

1. 美国教师绩效工资制度的发展历史

绩效工资制度是根据员工的工作表现和实际业绩进行工资发放的一种薪酬制度。绩效工资制度在美国有着悠久的历史,美国农场早在18世纪就根据工人的实际采摘数量发放工资。发展至今,美国众多行业领域都实施绩效工资制度,且成效显著。上世纪20年代美国教育领域开始进行绩效工资改革试验,但由于教师反对,绩效工资制度本身也存在很多问题,不久就被叫停。20世纪前半叶(美国)教师的性别、种族和受教育水平决定其薪水,而不是依靠教学的质量或表现[2]。据美国国家教育统计中心1995年的统计,截至20世纪50年代,美国约97%的学校实行单一工资模式,渐渐发展成根据教师的教育水平和教学年龄分配工资。20世纪80年代以后,在各州政府和学区的要求鼓励下,教师绩效改革又掀起高潮,社会各界广泛关注和讨论[3]。进入21世纪,美国更加注重教育质量和效率,在联邦政府的推动下,大力进行教师工资制度改革,以激励优秀教师,吸引优秀人才进入教育行业,从而达到提高教育质量和效率的目的。目前,全美各州几乎都在进行类似的教师工资制度改革。

2. 美国教师绩效工资的发展趋势

近百年来,美国教师绩效工资改革经历了一系列变化,虽然州与州之间的改革有很大差异,呈现出各种特点、趋势,但从本质上看,主要有以下三个共同特点。

(1)评估技术更为科学和客观

绩效工资改革早期,因为缺乏客观的评估技术,一般是由督学主观判断谁能够获得额外奖金,这在当时遭到了教师工会的强烈反对。20世纪90年代早期田纳西州立大学的威廉·桑德斯博士提出增值评估理论,即对教师的评估主要根据学生成绩的进步。这一理论的出现为绩效工资的发展奠定了坚实的基础。很多州或地区根据这个理论配合本地特色开发出相应的改革方案。

(2)评估内容多元化

在教师领域引入绩效工资早期,评估内容单一。当时只是根据学生测验分数决定由谁获得绩效奖金,而不考虑教师的实际教学表现。随着绩效工资改革在美国教师领域的深入发展,越来越多的改革者认识到教师绩效很难根据单一内容进行客观评估,于是逐渐发展成综合评估教师的课堂教学、学生成绩和教师的知识和技能等方面。

(3)评估主体趋向多层面

在美国,学校的自主权很大,绩效工资改革也由学校自主决定,所以原则上由校长决定绩效工资的发放。然而,由于校长自身各种事务缠身,而且很可能不具备评估方面的知识,这引起教师们对评估结果公平性的质疑。因而,州或地方教育官员、督学、校长以及教师自身都参与绩效评估,以构成更加合理的评估主体。

3. 美国教师绩效工资制度改革中的争议焦点

虽然绩效工资制度在企业、公司等其他行业的实施取得了明显的成功,但它在教师行业的应用却困难重重,争议颇多。这主要是因为教育领域与其他领域之间存在很大差别,教师群体人数所占比重相对较大以及教育效果存在相当的滞后性、隐蔽性,无法直接把商业等领域的经验应用到教育领域。众多学者对绩效工资改革意见不一,争议的焦点主要体现在以下三个方面。

(1)绩效工资的激励作用

首先,对于金钱刺激是否也适用于教师,在实践上看,激励计划,尤其是金钱和物质奖赏最为有效,尤其是当政策目标显得非常必要并具有一定吸引力的时候[4]。很显然,教师绩效工资的政策目标并不明显。一方面因为学生的成绩是多方面综合因素的结果;另一方面,奖励是间接的,由学生的成绩而非教师自身的发展来决定教师的奖金,因此,不论多么努力教师都可能无法获得奖金。

其次,教师行业很特殊,教师的工作注重合作,没有哪位教师愿意在竞争激烈的环境中工作,更不愿与同事处于对立的位置。因此,对于这种激励制度能否产生作用还有很大的不确定性。

再次,虽然绩效工资的资金投入名义上来自政府,但实际买单的是美国公民。因此,美国国民对绩效工资的激励作用非常关注。然而到目前为止,尽管已经有很多典型案例证明它确实能够产生一些作用,但还没有任何一项研究能够说明绩效工资对教师究竟会产生多大的激励作用。值得庆幸的是,目前美国国家绩效奖励中心的研究者们从2007年开始在纳什维尔进行为期3年的试验,研究提供教师奖金能否提高学生成绩,最终将在2011年得出研究成果[5]。这一结果很可能对绩效工资改革产生推进作用。

(2)绩效工资的评估标准

美国的幼儿园、小学、中学各级公立学校之所以迟迟没有对教师实行绩效工资,主要是因为教师工会认为绩效的客观评价非常困难,反对绩效工资[6]。美国目前流行的绩效工资评估是以学生测验分数为依据,并结合威廉·桑德斯的增值评估理论。但是很多人,尤其是教师对于这个标准存在很大质疑。学生的测验分数一定程度上除了与教师的工作绩效有关,还与学生的家庭背景、经济环境等因素有关,仅以测验分数为依据并不科学,也不能够得到认可。美国也有很多州或地方采用的是综合评估法,但总的来说,评估标准尚未建立起来,需要进一步完善。

(3)绩效工资与教育质量

首先,美国民众担心把教师的绩效与学生的成绩挂钩可能导致教师只围绕着考试进行教学,甚至出现欺骗和舞弊现象。其次,与其他行业相比,教师工资较低,要从根本上解决教育质量问题,就必须提高教师待遇,从而吸引优秀人才进入教师队伍。再次,教师大都认为自身的工作量非常沉重。

4. 美国绩效工资制度的未来前景

在美国,各个州或地区都在进行绩效工资实验。虽然每个地方项目进行的方式不同,但是基本理念一致,即教师课堂表现至少是决定其薪水的一方面。虽然绩效工资改革面临很多问题,但它已经成为教师工资制度的发展趋势,是有生命力的,是不可逆转的,它终将成为教师工资制度的主导。

二、美国实施教师绩效工资制度改革的基础

前面对美国教师绩效工资制度改革进行了全面描绘,以下主要从美国经济、州际差异和学校自主三个层面进行分析。

1. 美国经济状况

美国2008年的国民收入是12.4813万亿美元[7],人均收入约4万美元。虽然雄厚的经济实力为美国实施教师绩效工资改革奠定了良好的基础,但美国人均消费也很高。由于教师绩效工资的资金来源于税收,所以不论是政府还是美国公民对此都很谨慎。一方面他们期望投入的资金能够切实提高教育质量,否则还是保守为好;另一方面由于国际间竞争愈发激烈,人才的竞争占据越来越重要的地方,因此美国政府从长远利益角度出发,希望通过加快绩效改革提高教育质量。总体来说,以美国目前的经济实力进行教师绩效改革仍有些困难,政府尚无能力投入足够的资金。

2. 州际差异

美国实施联邦制,各州拥有较大自主权,此外,美国地域辽阔,州与州之间存在相当大的经济差异和文化差异,因此美国各州实施多种多样的绩效工资改革。2005年,马萨诸塞州州长米特·罗蒙内根据桑德斯的“增值评估”提出一项学校改革计划,被称为罗蒙内计划。一种前景不错的绩效工资制度正在田纳西州查塔努加市的公立学校里实施。在那里,教师工资制度主要注重于提高差校的教学质量。阿肯色州的小石头城的Meadowcliff的小学里推行的教师工资方案是最直接的“为效果付酬”的做法[8]。美国政府充分考虑到了地方差异性。

3. 学校自主

除了州政府对教育有自主权,学校也有很大的自主权,甚至有权决定是否进行绩效工资改革,是否参与州政府推行的绩效工资改革,以及如何进行绩效改革。这样一来,学校就能根据自身的特点和需要进行相应的改革,切实提高教育质量。

三、美国教师绩效工资制度改革的启示

1. 适切的改革方式

美国实施教师绩效工资改革采取自下而上的方式,对我国具有借鉴意义。虽然美国联邦政府大力推行教师绩效工资改革以提高教育质量,但美国联邦政府没有强迫任何一个州,任何一所学校参与绩效改革。政府只是提供财政支持,把选择权留给州与学校。这有利于那些进行绩效改革的州和学校自主独立,有利于改革的落实。那些没有进行改革的州和学校可以先观察其他学校取得的成果,再决定是否进行绩效改革,以及如何进行绩效改革。

我国与美国的政府体制存在很大差异,完全参照美国进行“自下而上”的绩效改革存在很大困难,但进行“自上而下”绩效改革的困难可能会更大。因此,我国教育主管部门有必要进行专门研究,找出适合我国的改革方式。

2. 经济基础

美国综合经济实力高于中国,美国教师的工资收入远高于中国教师的工资收入,但美国教师的整体待遇与本国其他行业相比并不高,教师的生活状态不容乐观。不过我们注意到,美国实施教师绩效改革的时候并没有倡导大幅度提高教师待遇,而是将落脚点放在提高教育质量上。这点尤其值得我们反思,尽管中国教师工资的待遇低,亟待解决,但是提高教师工资需要强大的经济支持。因此,当务之急是坚持科学发展观,通过发展来解决提高教师工资过程中遇到的经济困难。

3. 地区差异

美国国土面积位居世界第四,地域辽阔,地区之间在经济实力和文化方面存在相当大的差异。基于此,美国在实施教师绩效改革过程中谨慎地尊重各州差异,给予州和学校以充分的自主权。我国同样地域辽阔,各省、市、自治区经济实力存在相当大的差距。另外,我国是多民族国家,各民族的文化和风土人情也有很大不同。从美国的经验来看,我国有必要充分考虑这些差异。

四、结语

21世纪,中华民族要实现民族的复兴和昌盛离不开人才,人才的培养需要高质量的教育,高质量的教育则以优质的师资为保障。因此教师的整体水平关系到我国的繁荣昌盛。我们应该关注教师生存状态,提高教师的工资待遇,让优秀的人才进入教师队伍,把优秀的人才留在教师队伍中。对此,我们有必要谨慎地进行教师绩效工资改革。

参考文献:

[1] 中国教育报[N].2008-12-22.

[2][6] Sandra McCollum,How MERIT PAY Improve EDUCATION. Educational Leadership,2001.

[3] 胡四能,美国教师绩效工资改革述评——以20世纪80年代以来的改革为对象[J]. 现代教育论丛,2005(6).

[4] 德博拉·斯通. 政策悖论[M]. 顾建光译.北京:中国人民大学出版社,2006:269.

[5] Debra Viadero,New Center Asks:Does Merit Pay Work?Education Week,2007-3-21,26(28):1-13.

[7] Anonymous. Economic Indicators. National Income,2008:4.

[8] 王静,洪明. 美国公立学校教师工资制度的重大变革——绩效工资实施的现状与前景[J]. 世界教育信息,2007(2):13-17.

(作者单位:华东师范大学教育科学学院教育学系)

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