问诊招投标

孟盛

九龙治水

管招投标到底是哪些部门?发改、建设、水利、交通、经贸、铁道、民航、信息产业、商务部门。由于招投标没有实行属地管理,于是设定了多个管理主体,9大部门都有管理权。

“九龙治水反而治不好水,管理部门过多、管理口径不一致、监管部门定位不准等问题多年来一直困扰着招投标。”某省发改委政策法规处的一位官员告诉记者,九龙治水导致政出多门、职能交叉和行业垄断,缺乏一个统一、权威、强有力又没有利益纠葛的综合管理部门与执法主体,很难形成合力。

按理说,国家发改委对招投标最有话语权,但就其指导和协调全国招投标的职能,除了发文管各部委建章立制和“对国家重大建设项目工程招投标进行监督检查”,就是在部委制度冲突时予以协调。

按照现行的职责分工,对于招投标过程中出现违法活动的监督执法,由其行政主管部门负责。但行政主管部门往往既要对本行业招投标活动进行管理,又实施具体监督,有的还是招标项目的实施人,甚至还是招标代理机构的“婆婆”。“运动员”、“裁判员”、“行政主管”集于一身,自己怎么打自己的板子?

一些行政主管部门,在利益问题上越位,在监督问题上缺位,在协调问题上退位,在管理问题上不到位。

针对机制体制的弊病,各地进行了一些创新,如四川率先成立了招投标监督委员会,组织协调各有关行政主管部门,办公室设在省纪委、监察厅,独立运行,大大加强了招投标监督力度。湖北、深圳、苏州等省市也进行了创新,有的成立了专门的招投标管理局,明确权责;有的建立了统一的招投标平台,实现“管招分离”;有的建立网上监察系统……这些探索都为下一步的改革提供了有益参考。

在国家层面,今年以来国家发改委会同监察部等11部委,进一步发挥招投标部际联席会议机制作用,建立统计制度,健全相关法规文件制定事前协商机制和事后审查机制,行政监督机制和举报投诉机制等;并将尽快发布推行电子招投标政策办法和技术标准,推进建立统一规范的工程建设有形市场。

规则缺陷

婆婆太多,自然各有一套标准。虽然国家只有一部招标投标法,但各地都有相关地方法规和规范化文件,各个行政主管部门也有各自的规定。政出多门、规章制度过于分散,导致有法可依却无从执行。

名目繁多的规章制度让招标人、投标人和招标代理机构如云里雾里,各行业监管部门也只知闭门造车。更为复杂的是,为了经营“自留地”,一些行政主管部门把本部门利益塞进各自颁布的规章制度中,互相交叉、条文矛盾、规则不统一,造成“法规打架”的尴尬局面。

由于招投标在全国没有一个统一规范的模式,各地对招投标的规定也不一,有的与国家法律规定相悖,造成上位法和下位法的不一致,让游戏规则变得不统一、不严密;有的地方保护主义盛行,通过“土政策”排斥外来竞争者。

比如根据《招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,明确了必须采取招标方式发包的工程具体范围和规模标准。然而,有的省市以部门文件缩短了法定招标时间,有的甚至以厅长办公会会议纪要的形式,采取续标的方式指定施工单位,这些都是明显与国家法律法规相悖的。

而一些地区或部门,为确保本地、本系统企业中标,用资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准等手段,排斥外地或外系统的投标人。比如设置要求投标人必须在当地注册分支机构,投标时法定代表人必须亲临现场、指定当地招标代理机构等限制条件。

规则的缺陷还在于现行法律法规不健全、不完善、不配套,条款中有明显漏洞。有的是规定模糊,比如对邀请招标,《招标投标法》第10条规定:招标分为公开招标和邀请招标,并对这两种招标作了简要解释,却没有具体标准,由于缺少限制性条款防止邀请招标的任意扩大,无疑使招标投标方式在法律上留下一个“活口”。

有的虽然规定了哪种行为违法违规,却没有相应的处罚条款。“《招标投标法》中虽然对评标专家、代理机构违规处罚等有规定,但操作性不强;而对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为也无具体规定。”采访中监督人员普遍认为,这已成为目前招投标监督工作最大的障碍,即使查出问题,也很难认定和处理。

制度缺陷让法律的高压线变为弹簧线,招投标渐成“违规者众、受罚者寡”的怪圈。

“中国现在最大的危机是信用危机”法学家江平在其演讲集《我所能做的是呐喊》中疾呼。对市场经济而言,信誉越高,风险越小。招投标作为市场配置资源的选优机制,是建立在诚实守信的市场环境前提下的。当前招投标领域信用缺失、诚信体系不健全也是其乱因之一。在巨大利益的诱惑下,诚信被排除在恶性竞争的规则之外,造成“劣币驱逐良币”的环境。“撑死违法的,饿死守法的”,借牌、挂靠、串标、围标、买标、卖标、恶意抢标等各种投标人失信行为如脱缰野马,难以制服。

此外,缺乏失信惩戒机制也让失信者更加肆无忌惮。比如在一些地方,专家违法行为暴露后,至多清理出库,本人既不会得到法律惩罚,也不会受到所在单位的处罚,有的甚至过了“风声”又入了库,即使处罚严厉如“终身禁止评标”,比起其违规回报也无足轻重。再比如投标企业违规,象征性的经济处罚或行业内通报批评都显得不痛不痒,如果逗硬将其终身禁入,那还敢行贿吗?

要么对失信者难以有效监督,要么违法违规行为处罚难以到位,违法的低成本与中标的高回报形成了鲜明对比。

值得一提的是,去年国家发改委、工业和信息化部、监察部等10部门联合出台了《招标投标违法行为记录公告暂行办法》。这种“一地受罚,处处受制”的失信惩戒机制如果能够在各地逗硬执行,将成为构建招投标诚信体系的重要部分,也将在一定程度上遏止腐败链条的源头环节。

监督困扰

由于招标投标法没有对招投标行政监管体制作明确界定,导致监督乏力,往往有处罚权的部门没监督权,有监督权的没处罚权,监督与处罚的脱节,难以形成威慑力。

面对招投标合法程序被演变为“合法化暗箱操作”,让监督停留在程序与形式上很难到位。

“由于招投标中违法违规行为的普遍性、隐蔽性与多变性,使得发现问题相当困难,各个主体都是私下交易、暗中勾结,在开标现场往往看到的都是合乎法律与程序的,所以即使有怀疑,也很难证实背后深层次的问题。”一位市纪委副书记、监察局长认为。

责任难追究的困扰由来已久。“行政职能部门取证谨慎,有的是因千丝万缕的联系而手软,有的是担心行政诉讼,所以往往都是在纪检监察机关查实案件后再作出处理。而对我们而言,调查取证太艰难了!”他感叹。

监察机关对招投标的监督,应该是对参与招投标的机关、公务员和行政机关任命的其他人员的监督。然而,现实中一些地方混淆了纪检监察机关的监督与行政职能部门的监督,强调前者,弱化后者,把监督职责都推到纪检监察机关,导致一些新的问题。

“要开标了就请我们出个人参加,事后签个字,证实程序的合法性,日后出了问题,往往成为‘挡箭牌。”他说,“我们坐在台上,两眼一抹黑,根本搞不清楚这一帮人背后的动作,还得为违规操作作嫁衣裳,这叫什么监督?!”

当以合法程序作为遮羞布时,对招投标案件的查处也变得力不从心。据悉,目前招投标案件的查处,主要依靠投诉或举报获得线索,而监督的主要手段,也限于处理投诉和专项检查。为什么各地查处的招投标案件相对较少?一些监督者认为,因为实名投诉要求盖法人印章,所以许多投诉或举报的材料很难有程序以外的确切证据。从表面看都是程序上的细枝末节,也难以引起领导的重视。然而,大量深层次的问题正是在这些合法程序掩盖之下。

有的为了部门利益放弃监督,推拖绕躲;有的失职渎职,怕影响工期,承担政治责任,看到问题也不制止、不报告、不纠正;更有的深陷非法利益格局,与违法者同流合污。

也有监管人员大呼无奈。一县发改局主任告诉记者,他不想干了,干了9年没提拔,坚持原则得罪了不少领导,还曾因一次“没领会”县上领导的意思,拒绝在招标文件中有意提高投标企业资质,被取消了“执法先进个人”。

“这个行当‘水太深,涉及重大利益,越往基层矛盾越集中,每个分管领导都有想法,都想插手,监管部门太为难。”他感叹,“所以我承受了太多非议和压力。”

可喜的是,今年以来,国家发改委会同8部门联合对工程建设招投标监管进行了统一部署,推动《招标投标法实施条例》的尽早颁布。据悉,9月已向社会公开征求意见,并争取于2010年提交国务院审议。该实施细则将统一各地各部门招投标规则,大大增强法律的可操作性。“一剑封喉,让那些投机分子没有法律空子可以钻,让违规违法者受到严惩。”业内人士普遍认为。

與此同时,监察机关也将加强对招标投标执法活动的监督,严肃查处领导干部利用职权违规干预和插手工程建设招投标,进行权钱交易、失职渎职等违法违纪行为。(本专题涉及采访人物皆用化名)