反腐败制度之刚性缺陷

毛昭辉

招投标制度明明是用来遏制腐败,却因再造制度设计本身的缺失、执行的走样与监督的缺位,反而衍生出一系列新的腐败问题,令人由此反思当前治典频切、腐败频仍这一尴尬现象。

推进反腐倡廉制度创新,是加快“惩防体系”构建的重要途径。遵循这一思路,近年来国家出台了不胜枚举的反腐倡廉法规制度。我们乐观主义地期望通过反腐败制度的系统推进和重点突破,有效遏制腐败的高发势头。客观而言,腐败行为并未有所收敛,腐败与反腐败依旧存在着“平行线现象”,腐败行为总体趋于高位频发缓慢增长的趋势。故此,我们不得不反思在期望颇高的反腐败制度推动下,反腐败的成效为什么却令人失望,是什么原因导致了反腐败制度功能上的弱化?

公共权力的“公地悲剧”

众所周知,公共权力的利益属性决定了其行使必然能够带来收益。尤其是高层腐败,利益实现的途径主要通过利益输送和利益交换,行贿者获得了管制资源,受贿者获得了经济利益。利益交换的双方实现双赢,而受损害的却是无明确权属的“公共利益”,如招投标中的所有者缺位,招标人均不是真正的主人,所以经常会出现这样一个现象:花国家的钱,办单位的事,肥个人的腰包,而政府介入微观经济太深也必然导致“公地悲剧”,一旦维护“公共利益”的监督体制出现失灵,腐败行为蔓延将成为必然。

在这里,公共权力的异化似乎成为那些拥有权力的贪欲者的公地,他们千方百计寻找制度存在的漏洞和不足,融解反腐败制度的强制力和惩戒力,并尽可能扩大权力的边界,尤其是以“潜规则”的方式对抗公共权力的正当行使。而我们绝大多数的制度设计均采取公权力制衡公共产权的治理模式,必将受到公权力利益属性的桎梏。

制度之制度的缺失

制度之制度,就是界定游戏规则的游戏规则。

招投标制度本身是一种直接调整招投标行为的制度,而规制招投标制度的法律体系则是制度之制度,而规制法律制定和实施的宪政制度则是更高层次的制度之制度。如果深层次制度不完备,浅层次的制度功能必然受到削弱。

以党政问责制为例,由于现行的法律制度缺乏社会民主监督的法律框架,故党政问责更多的体现为“同体问责”,其功效自然大打折扣。

再如党的巡视制度,无疑是强化对第一把手监督的有效制度。但是,如果党内民主制度不能真正成为党的生命,成为贯穿监督始终的准绳,那么这种自上而下的监督模式的作用,只能建立在上下级党组织之间不存在利益关系。因此,当我们竭力通过制度构建,堵塞漏洞时,却发现制度之制度却存在致命缺陷,甚至违背宪政理念,而我们又束手无策,那将是令人沮丧的。浅层次的制度变革往往可以通过社会精英和威权政府迅速实现,而深层次制度变革将是艰难而漫长的过程,尤其是涉及政治体制层面的制度改革更是如此。

强势利益集团导致制度目标偏离

制度的有效性取决于制度设计目的与实现目标的吻合程度,而目标能否实现取决于路径。制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博奕过程及结果相关,制度演进的方向往往是由社会中处于强势地位的利益集团决定的,权力设定上有利于本部门利益。

由此可见,当前诸多反腐败制度的效能最终衰竭,并不在于制度本身目标设计的不科学,而是在目标实现过程中偏离了既定的方向。当反腐倡廉建设的举措危及这些利益集团的既得利益时,具有强势地位的强势权力集团与资本集团必然以体制内的正当方式(形式合法,实质违法)和非体制内的不正当手段加以对抗。

在不断披露的一些制度缺失事例中,一再闪现着强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋的幽灵,一些制度被实质变更的幕后推手往往是强势集团。故此,一些反腐败制度的功能衰竭就成为必然。

因此,制度制定的过程必须民主公开,必须符合公众的利益,不能缺少博奕过程。

制度边界和制度弹性难以把握

从制度的操作层面而言,尽可能地减少制度的灰色地带,增加制度刚性,减少制度弹性。这样做的结果却是降低了制度的效能,不利于制度资源的充分利用。

故此,制度边界的存在不仅必然而且必要,关键在于在制度设计中如何找到最优的制度弹性。

当我们增大制度弹性,腐败者在利益的驱使下,钻制度的空子,打擦邊球。故此,打破闭门造车式的制度设计,扩大反腐败制度建设的民主化,也许是解决之道。