基层政府提供公共服务困境求解

李雪峰 张天舒

【摘要】地方政府较之中央政府更容易了解本地公共服务的需求,应当成为本地公共服务的主要提供主体。但由于我国政府间财权事权划分混乱、不科学,导致基层政府公共服务供给能力偏弱。为此,要实现基层政府的权责对等,提高其服务供给能力,进一步改进农牧区公共服务民主决策,加大对公共服务的投入。

【关键词】公共服务 基层政府 供给能力

“公共服务”是指主要由公共部门提供的满足公民生活、生存与发展的需求,能使公民受益或获得享受的公共产品和服务。“供给能力”是公共部门通过财政预算、信用等管道筹措并提供关系国民经济整体利益和长远利益的基础设施建设的资金支出活动的能力,来实现地区经济增长和社会发展目标,对内蒙古自治区来讲这是自治区基层政府的一项重要职能。公共服务供给能力的强弱,供给质量的高低是评价基层政府实际工作的最直接指标。增强地方竞争力的重要条件之一就是要提高基层政府公共服务的能力,当前,打造优质的公共服务环境,提供优质的公共产品,建设良好的“软环境”成为地方政府竞争的重中之重。

内蒙古自治区基层政府提供农牧区公共服务“制度”的局限

权责划分模糊,基层政府不堪重负。根据受益范围的不同,公共服务可以分为全国性公共服务和地方性公共服务,全国性公共服务对提供主体的特殊要求,决定了其只能是中央政府,如义务教育、公共卫生、优抚、民兵训练、计划生育、环境保护、国防、外交等。地方性公共服务则有可能由集团或者私人提供,但主要提供者还是地方政府。然而,我国地方政府有省、市、县、乡四级,再加上已经部分实化的村,实际上是四级半,如果各级政府之间事权划分不清,必然会出现相互转嫁责任的现象,上级政府由于拥有超然地位,总是处于博弈中的优势方,结果就是事权的逐级下移,基层政府已不堪重负,导致了公共服务供给困境的加剧。财权方面,政府财力的大小,实际上决定了政府提供公共服务能力的大小。我国划分政府间财权的制度主要有“分税制”和转移支付制度,这两种制度还不完善。各地各级政府的财力依然差距很大,大部分农村地区的基层财政基本上就是“讨饭财政”,严重制约了贫困地区基层政府提供农村公共服务的能力,最终导致其农村公共服务供给长期处于低水平上的均衡。

由表1可见,自“十五”时期以来,内蒙古上划中央税收收入以34.8%的速度递增,财政总收入、地方财政收入尤其是地方可用财力年均递增速度远远低于上划中央税收收入年均递增速度。

农牧区公共服务民主决策发挥受限。规范分析表明,集团成员作为民主决策的实际主体,作为公共品的消费者,比基层政府更了解自己的真实偏好,因此他们作为决策者时,能够提高公共服务的供给效率。但事实并不完全如此,结合内蒙古的实际,主要有以下几个方面抑制了民主决策模式作用的发挥:首先,民主决策中流动人口的缺位。随着我国改革开发的深入,内蒙古的农村人口开始大量向城市涌入,但由于户籍制度的限制,涌入城市的农牧民并不能获得参与该地区政治经济生活的权利,游离于当地公共服务民主决策之外。其次,民主成本的舍弃。公共服务的民主决策需要当地农牧民牺牲生产活动及休闲的时间去参与,需要农牧民花费足够的闲暇和热情去参与,这对过惯了“日出而作、日落而息”生活的农牧民来讲,实在是“奢侈”的事情。这样,部分集团成员可能由于民主成本的高昂而放弃民主权利,进而制约公共服务民主决策的效力。

内蒙古自治区基层政府提供农牧区公共服务“量”的缺失

通过自治区基层政府以及相关部门的多年努力,自治区基本公共服务体系已经初步建立、基本公共服务基本普及、社会公共服务供给相对丰富,但是,在基本公共服务建设取得一定成效的同时,仍存在着诸多的矛盾和问题。在量的投入方面,重点表现为以下几个方面:

基础设施投资能力不足。内蒙古是农牧业大省,要促进农牧业的发展,必须加大对农牧业基础设施的投入。对农村牧区提供的公共服务主要分为三类,分别是基础设施、生产要素和社会设施。基础设施公共服务一般包括农村基层政府行政服务、防汛抗旱、民兵训练、道路、水利、防风固沙、沙化治理、电力、电信等。就目前来说,这类公共服务提供很少,不能满足农牧业发展需要。基础设施服务是农牧区经济发展的物质基础和硬件保障,是第一个门槛。如果农牧区的经济发展物质基础不牢固,第一个门槛迈不过去,那么,农村牧区的经济社会发展必将遇到障碍。基础类公共服务的提供成了农牧区生产发展,农牧民生活改善的瓶颈。自2002年以来,内蒙古财政支出增长速度较快,但是就近几年来看,用于农牧区基础设施的支出增长速度却普遍低于总支出的增长速度。(见表2)

公共卫生事业投入不够。“十五”期间,内蒙古公共卫生支出累计78.9亿元,2006年全区公共卫生支出28.1亿元,比上年增加7.3亿元,增长35%,重点用于基层医疗卫生事业发展。在取得一定进步的同时,也存在一些问题(见表3) 。

从表3中我们可以看出,第一,2002年～2008年,内蒙古公共卫生支出的增长速度与其经济、财政收入连年持续高速增长的速度形成强烈的反差,存在着一种落后和滑坡的状况。第二,公共卫生资源配置上存在严重的城乡不公现象。内蒙古自治区城市人口少于农牧区人口,但是城市公共卫生资源却大大多于农牧区所配置的公共卫生资源。公共卫生资源的最佳配置模式是金字塔模式,即资源的大部分配置应该在金字塔的底部(基层地区),然而,目前的情况是在城市公共资源的配置比例要大于乡村的公共卫生资源配置比例,呈现倒金字塔状。

社会保障覆盖面窄。民族地区社会保障是民族自治地区基层政府通过为全区因各种原因失去收入来源、生活极度贫困的民众提供各种基本生活保障以维持民众的基本权益和实现劳动力再生产。目前,自治区基层政府经过多年努力使社会保障体系、养老助残服务体系、社会救助体系初具规模。但也应该看到,长期以来,内蒙古农村牧区的社会保障始终处于社会保障体系的边缘,农牧民游离于社会的保障网外,他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担。在养老保险方面,2005年底,全区参加“农村牧区社会养老保险”计划的农牧民人数从近100万下降为80万人,加上国家供养的“五保”老人(2005年统计全区“五保”供养人数为54560人),总数约有85万人(不到该时期农牧业人口的7%)。在失地农民社会保障方面,随着内蒙古城市化进程的不断加快,城市化和工业化用地量需求的不断增加,必然导致相当数量农村牧区土地被征用。农牧民失去土地后,成为边缘群体。他们既不享有土地的保障,也不享有城市居民那样的社会保障,处于社会保障的真空地带。加上他们自身文化水平较低,又缺乏专业技术知识,再就业变得尤为困难,没有收入来源,待到“消化”完政府的补助款后,基本生活也就不能获得保障了。

基层政府提供公共服务困境的求解

权责对等,提高服务供给能力。对于内蒙古而言,在提供公共服务的类别中,如义务教育、公共卫生、环境保护、社会保障、计划生育、国防(民兵训练、优抚等)外部性相当强烈,受益范围绝不仅是本人和当地,理应属于全国性公共品,因此应当由中央统筹而不该由旗(县)统筹。以上所罗列的公共服务占农村公共服务的绝大多数,自治区某些贫困地区无力提供这些公共服务,中央统筹全国财力应该对其进行帮助,促进区域协调发展。对于社会治安、农村基础设施建设、农业技术推广、乡村道路等地方性公共品应当由地方政府负责,对于农牧区的小型水利设施建设如:人畜饮水(水井、池塘)等农村俱乐部产品应当本着“谁受益、谁负担”的原则由当地农牧民和政府共同解决其资金来源。同时,应当走出中央应对贫困地区农村公共服务完全大包大揽的认识误区。这种认识上的错误倾向往往导致了以下几种情况:第一,基层政府“装穷”现象。中央完全承包贫困地区公共服务不利于调动地方的积极性,而且还会造成大量的“爱哭的孩子有奶吃”的“装穷”现象。第二,降低基层政府的供给效率。对于地方性公共品,基层政府具有信息优势,也更了解当地人民的偏好,由当地基层政府提供公共品能提高效率。

农牧区公共服务民主决策的进一步改进。一是打破户籍制度的限制,归还农牧民(包括流动人口)参与所在地公共服务决策的权利。国内许多学者对户籍制度的改革问题已经进行了大量的分析与阐述,但是,笔者认为,打破户籍制度的限制关键在于找到问题的结症所在,也就是找出户籍改革的主要矛盾和矛盾的主要方面,这是对户籍制度进行改革必须认真对待的问题。现行户籍制度的问题不在于限制公民的自由迁徙权而在于利益分配的苦乐不均,所以,户籍改革的重点或者说使户籍制度改革停滞不前的最主要原因在于社会保障和社会管理体制的改革不能与其同步,因此,即使国内一些地区为了实现人口自由流动已经通过一纸文件废除了城市居民和农村居民的称谓,然而由于没有抓住问题的实质,并没有取得显著成效。

二是提高农牧民的政治热情,培养农牧民的主人翁意识。公共服务旨在提高本地公民的生产、生活质量,是政府为本地区公民服务的一种方式。但是,由于历史条件和公民素质等因素的限制,有很多公民对公共服务的参与度不高,认为公共服务是不关乎自身的事情,提供什么样的公共服务,提供多少公共服务,为谁提供公共服务这些事项的决定似乎本就是政府官员应该做的事情。为了改变这种错误认识,基层政府必须通过各种渠道和途径以帮助农牧民树立主人翁意识,以极高的政治热情参与到公共服务的决策中来。具体途径包括:一、法制宣传。让公民认识到在接受政府提供公共服务权利的同时参与公共服务决策是公民本身应尽的义务。二、转变基层政府形象。改变过去的门难进、脸难看、事难办的“老爷”形象,放下高姿态,政府应成为帮助人民管理社会资源的代管者。

三是采取网络、信函、亲属代投等多元投票方式以降低流动人口的民主成本,农牧区投票应避开农忙时段,以此降低民主成本以提高公共品民主决策的参与度。如果农牧民已经认识到自己在公共服务决策中的主体地位,那么,他可以选择网络、信函、亲属代投等多种沟通方式参加到公共服务决策中来,行使自己的合法权利。另外,进行决策投票的时间,应该选在农闲时段,保证农牧民有足够的热情、时间和精力参与公共服务的决策。

合理、高质地加大公共服务的投入。改革开放以来,随着内蒙古经济的高速发展,该区的财政收入与支出也均有大幅度的增长,然而,财政收支规模的日益庞大与公共服务需求保障不足的现象构成该区经济社会发展中的不和谐因素。公共服务总量不足,农牧区公共服务缺失和城乡公共服务配置失衡的问题日益显现。我们必须把有限的财政资源进行合理分配,用有限的资金来提供高效的公共服务。

首先,优化支出结构,确保重点支出。按照公共财政公共性取向的本质要求,在财政支出中,削减竞争性领域的经济建设费支出,压缩行政管理费的支出,加大内蒙古农牧区基础设施建设及为农牧民提供基本的医疗、社会保障服务,满足农牧民对公共财政和服务型政府的迫切要求。第一,重点加强农牧区基础设施的建设投入。农牧区基础设施建设成为限制内蒙古经济发展的瓶颈,对此,笔者建议,要保证公益性基础设施的财政投入。基层政府要将公益性基础设施的建设纳入财政支持的范围,保证相关人员工资按时发放,相关部门履行职能的经费供给充足。要改进农牧区基础设施的提供模式。基础设施建设的投入资金量大,范围广,持续性强,单单依靠政府投入显然满足不了建设的需要。而且,政府投入仅仅关注资金量的多少,很少考虑质的好坏,例如,许多农牧区的路灯由政府安装后,后期的维护经常不能跟进,出现“排排路灯立两旁,两三灯泡放光芒”的现象。因此,应采取政府提供和市场提供相结合的多元化供给模式,在扩大量的投入上,更注重质的提高。第二,大力支持医疗卫生事业发展。公共医疗卫生事业关系到地区人民群众的身体健康和生老病死,与人民群众切身利益密切相关,合理加大公共卫生服务的投入,是贯彻和实践科学发展观及经济社会协调发展的重要途径。具体来说,基层政府应该着重做好以下方面的工作:一是合理配置公共卫生支出项目,实现城乡公共卫生资源均衡分配。把卫生防疫、卫生保健类投资高、收益回收不明显的项目加入到财政支出重点项目中来。二是尽快建立适合内蒙古区情的农牧区医疗卫生保障体系。缩小城乡之间公共卫生支出比例的差距,针对不同地区实施不同的农牧民健康保障,例如在包头,呼和浩特、鄂尔多斯等经济发达地区实施不同形式的农牧民医疗保险。对于经济落后地区,应该加大中央政府转移支付力度,扶持落后地区医疗卫生服务设施和供给体系的建设。第三,大力支持就业和建立农村牧区最低生活保障制度。由于金融危机的影响,自治区出现了大量返乡农牧民工,能否妥善安置这些返乡农牧民工成为检验自治区基层政府公共服务能力的重要一关。为了保障农牧民工的生产生活权利,应积极开展再就业援助。根据劳动保障部的要求,基层政府可以积极组织开展“再就业援助周”、 “技能岗位对接”、“民营私企招聘月”等专项活动,切实帮助以返乡农牧民工为重点的下岗失业人员。目前,内蒙古虽然已经开展 “51155农牧民工援助行动”,但是由于这类活动还出在摸索和探寻的初级阶段,在培训再就业对象的数量上和再就业质量上还没达到预期的成效。由于内蒙古自治区的特殊区情(硬环境、软环境较为脆弱)及二元经济和社会结构的局限,农牧区的居民比我国其他地区的居民对保障的需求更为强烈,因此,建立农村牧区最低救助制度就显得尤为重要。首先,完善相关立法。立法是一切合理行为的保障。只有完善的立法才能规范保障救助活动。其次,要明确区分农村牧区最低生活保障线和农村牧区贫困线两个不同的概念。前者是一项判断指标,即判断一种对贫困人口是否进行保障的标准。而后者是一项经济指标,是国家量化农牧区居民基本生活条件和环境的经济指标。第三,农牧区最低生活保障线划定要适中。划定农牧区最低生活保障线的保障标准要科学适中,既不能过高,过高将会增大资金压力,也不能过低,过低则达不到保障的目的,不能为农牧民带来切实的保障。基层政府要从本地区实际情况和财政水平入手,合理制定保障标准。

其次,发挥转移支付制度均等化各地公共服务水平的功能。由于自治区各盟市在发展过程中,受到经济基础、地理位置、资源环境、政策环境等多种因素的影响,导致各盟市经济水平极度不均,如呼、包、鄂三地,在工业基础、资源条件等方面优势地位,财政收入远远高于其他盟市,财力充裕经济发展后劲较足,而阿盟、兴安盟等盟市财政收入远低于全区平均水平,财政收入主要用于满足正常财政支出,难以形成较多财力用于地区经济发展。虽然在自治区区级财政统筹方面,对落后地区有所照顾,但是没有形成科学、规范、有效的转移支付机制,容易产生“发达地区越发达,落后地区越落后”、地区间贫富差距拉大的局面,并最终影响落后地区公共服务水平的提高。财政转移支付的最终目标是公民享受政府提供的义务教育、医疗保健和社会保障等公共服务方面的平等权利。仅仅依靠基层政府和本地财力来解决这些服务则非常不现实。因此,另一个改革思路就是通过横向财政转移支付,实现地区间相互支持,协调发展,共同富裕,从而在整个自治区范围内盘活均衡机制,使不同地区间公共水平大体均等,最终实现社会公平和公共服务均等化的战略目标。

第三,可将一些反映贫困程度的指标作为“因素法”的“因素”之一,加大对贫困地区的转移支付力度。这样的因素包括人均财政收入、资源因素、环境因素等。人均财政收入是反映该地区经济发展状况和公共服务水平的重要参数,而转移支付的目标又是确保整个国家公共服务的最低标准,实现财政平衡。因此,该系数较低的贫困地区,需要上级财政给予较大的财力支持。资源因素主要反映该地区煤炭、石油、金属矿等自然资源可开采量、实际开采量等实际情况。内蒙古作为资源强省,资源带来的收入是财政收入的主体,因此,资源因素在财政转移支付测算中占有重要地位。资源匮乏的地区自然财政收入低,需要更多的转移支付财力;另外,环境因素也尤为重要,草场面积、草原质量、沙漠化面积等指标,决定了地方政府在防沙治沙、森林保护、环境治理等方面的财政投入。另外,可将贫困人口、少数民族人口等替他指标,作为确定转移支付额的因素。总之,要制定完善的指标因素,设计合理的因素系数,切实反映出困难地区的支出需求,提高转移支付制度实施的有效性、科学性。

第四,加强公共服务支出的绩效管理制度建设。由于政府在提供给农村公共产品的中间环节繁多,公共资源被一层层“过滤吸收”,导致农村牧区公共资源在使用过程中产生成本增加和浪费的现象。这种现象的形成主要在于对基层政府提供公共服务行为缺乏有效的监督管理机制。无论是国家的支农资金,还是地方政府制度内与制度外公共支出资金,都没有实行专门统一的管理,并且经常被挪作他用,造成公共资源的管理混乱。因此,不仅要看政府如何花钱,还要评价钱花得是否合理有效。为了改变上述问题,首先,应重点完善政府公共服务支出绩效评估的法制化建设。通过立法确保绩效评估的权威性,确立绩效管理工作的制度和规范,从而使公共服务支出的绩效管理在实践操作中有法可依,在法制环境下良好的运行。其次,制定科学的公共服务支出绩效评估指标和加快建立绩效评估的配套机制为辅助,配合绩效评估法制化的逐步完善。目前在各地的实践中普遍采取的公共服务支出指标是“3e”或“4e”(经济、效率、效果、公平)标准。但是,各地的实际情况带有差异性和独特性,故不能用该标准作为统一的指标。各地区在制定公共服务支出绩效评价标准时,应因地制宜,将数量指标和质量指标相结合,具体而非笼统,清晰而不晦涩,以结果为导向并且可测量可操作。(作者单位:内蒙古财经学院公共管理系)