“中国式申遗”后遗症

丁永勋 霍庆涛

在成功申遗两年之后，“一朝闻名天下知”的黔南小县荔波，再次成为目光聚集的焦点。不过这一次，是因为申遗而背上的2亿多元巨债，以及随后10年仍需投入的6.3亿多元后续投资。

申遗制造财政黑洞

2007年6月27日，由云南石林、贵州荔波和重庆武隆捆绑申报的“中国南方喀斯特”世界自然遗产项目，顺利通过第31届世界遗产大会表决，成为中国第六个世界自然遗产地。

贵州荔波世界自然遗产地。

荔波遗产地主要包括茂兰国家级自然保护区和荔波樟江国家重点风景名胜区中的大、小七孔景区，面积73016公顷，占中国南方喀斯特世界自然遗产总面积的50%。景区内茂林修竹，山水田园，飞瀑奇洞一应俱全，其中的小七孔景区秀丽奇艳，人称“超级盆景”。在摄影者的镜头中，随手拍下的风景都是一幅绝好的山水画。

“这里是世界同纬度上最后一块绿宝石。”联合国教科文组织专家学者实地考察后给出这样的评价。荔波得天独厚的资源条件，成为荔波申报世界自然遗产的坚实基础。

虽然如此，为争取这“三分之一”的遗产地资格，历经项目报出、环境整治、考察评估、补充资料、投票表决的“五大战役”，荔波整整奋斗了12年。

据荔波县县长陈稠彪介绍，这其中投入最大和吃力最多的，是所谓“环境整治”工程，财政背上的巨额债务，也是由来于此。

为准备申遗，荔波投入大量资金对县城及保护区进行综合整治和改造：在保护区内退耕还林、还草，迁移保护区内居民；撤除保护区内4个梯级发电站，关闭9个高耗能、高污染企业。据统计，仅2006年以来，荔波县直接投入世界自然遗产地申报和整治经费就达5.47亿元人民币，关闭或撤除煤矿、冶炼和电力等企业年减少税费收入1500万元。这对一个“吃财政饭”的边远小县来说，早已显得力不从心。

一系列的综合整治，不仅减少了财政收入，还让政府背上了沉重的债务。陈稠彪介绍说，当初为了解决遗产地申报及整治所需经费，除省、州、县财政投入，部分施工企业垫付资金外，荔波县政府还通过银行举借筹集。到2008年年底，银行贷款1.7亿元。另外尚欠施工单位工程款8000多万元。此外还有向省财政厅借地方国债转贷资金及银行贷款650万元，用于环景区公路建设。

荔波县遗产管理办公室主任陆兴华介绍，根据荔波县及贵州省有关部门制订的《荔波世界自然遗产地保护总体规划》，未来10年内荔波还需投入6.3亿多元用于遗产地保护，其中近期（2010年前）投资2.26亿元，这些投资以政府投入为主。

陆兴华说，目前国家还没有设立世界遗产地保护专项资金，遗产地目前的宣传教育、管理人员培训等费用都是国外一些机构捐赠的，没有可持续保障。省财政从2009年到2015年每年预算安排1000万元设立省级“世界自然遗产地（荔波）保护专项资金”，但与实际需求相差甚远。

“中国式申遗”冲动

中国申遗，始于上世纪80年代中期，而由地方政府主导推动的“申遗热”，则是21世纪以来这几年的事儿。

大陆改革开放之初，被称为“中国申遗第一人”的历史地理学家侯仁之在美国讲学，第一次听说有个《保护世界文化和自然遗产公约》。1985年春，侯仁之联合其他3位全国政协委员提交相关提案，同年11月，中国正式加入这一公约。1987年，中国政府正式向联合国教科文组织提出了世遗申报项目。同年，故宫、周口店遗址、泰山、长城、秦始皇陵（及兵马俑）和敦煌莫高窟6个项目成为世界遗产。

当时，人们对申遗的态度相当冷淡。当天乃至此后很长一段时间，中国首次申报就收获6处世界遗产的消息，国内绝大多数媒体竟只字未提。

但是随着时间的推移，世界遗产的号召力逐渐得到人们的认可，能够列入世界遗产名录对于一些急于开发本地旅游资源的省份来说，无形中增加了一条捷径。而“世界遗产”这个光环，很快便转换成经济收益。

此前鲜为人知的平遥古城，1997年被列入世界文化遗产名录后，次年门票收入从侣万元跃至500多万元，翻了近30倍；云南丽江在被列为世界文化遗产后，其旅游综合收入达到13.44亿元，占当地国民生产总值的50%。

申遗成功后，对荔波县最直接的好处，是旅游收入的大幅增加。荔波县永康乡尧古村的村民覃春帅说：“我也不清楚申遗到底意味着什么，但是2007年后，来我们这游玩的越来越多了。”那一年，荔波共接待游客168万人次，同比增长71.7%，实现旅游总收入3.26亿元，同比增长83.52%；2008年游客量达204万人次，综合收入近5亿元，是申遗成功前的五六倍之多。

一登龙门，身价倍增，世界遗产的巨大“票房”号召力让各地方政府艳羡不已。2000年以来，我国申遗成果丰硕，目前，已有世界遗产38处（其中文化遗产27处，自然遗产7处，“双遗产”4处）。一些地方项目在申遗成功后，随之而来的巨大经济收益和社会收益，让世界遗产的吸引力越来越大，“申遗热”由此产生。

世界遗产开平碉楼的保护负债沉重。

据不完全统计，目前全国有200多个项目有申遗意愿，其中列入国家文物局预备清单的项目就有100多个，这还不包括许多没有进入清单，但仍在孜孜不倦努力的项目。由于世界遗产委员会修改了规则，每个国家每年最多申报两项世界遗产（至少有一项是自然遗产）。据此推算，中国要完成现有项目的申报工作，至少要排队100年。如此高涨的申遗热潮被称为“中国式申遗”。

以今年的情况来说，作为2009年中国唯一的世界自然遗产申报项目，“中国丹霞”的申遗材料已通过审核，正式获得提名。9月，申报地将迎来关键大考，接受世界自然保护联盟专家实地考察评估。相关专家表示，“中国丹霞”虽然拿到了入场券，但离申遗成功还差很远，最关键的一条是，“丹霞地貌”这一概念尚未获得国际认可。

而“中国丹霞”项目的申报地，包括广东丹霞山、湖南直山、贵州赤水、福建泰宁、江西龙虎山、浙江江郎山，达到了创纪录的6个。为迎接考察，各地都花费不菲，浙江方岩景区所在的金华市和永康市，计划拿出1亿元进行景区改造，并计划在3年内拿出10亿元，用于景区内建设项目外迁；福建省和三明市、泰宁县各级政府，已累计投入1.8亿元。在动员群众支持申遗上，各景区也做足声势。直山所在的湖南省新宁县组织万人签名活动。福建泰宁更是进行全县总动员，申遗被确定为“头等大事”。

面对日渐逼仄的申遗通道，这样的努力能否如愿以偿还不得而知。而荔波的境遇表明，即便申遗成功，也未必是“稳赚不赔”的买卖。如贵州荔波一样，我国的自然文化遗产大多分布在经济欠发达地区，有利用“世遗名片”大搞开发的强烈愿望，同样也面临着荔波式的困境。申遗留下后遗症，在近年成为世界遗产地的其他地区，也不同程度存在：

2008年11月，江门市政协提交的一份《关于将开平碉楼保护经费列入江门市财政预算》的建议显示，世界遗产开平碉楼的保护负债沉重，前期为开平碉楼与村落申遗，共花了1.2亿元，至今尚有2000多万元环境整治工程款无法支付。

日前，重庆唯一的世界遗产大足石刻举行调价听证会，申请部门要求涨价的重要理由就是常年负债经营，已经影响到世界遗产保护工作。至2008年底，大足石刻方面已经欠债3380多万元。

保护和开发，谁放第一位？

大跃进式的申遗，已经引起专家和有关部门的注意。国家文物局局长单霁翔已多次给“申遗热”降温：申遗只是一种较好的选择，而绝非唯一选择。要用理性和科学的态度对待申遗，端正申遗目的，无论是已经列入世界遗产名录的，还是准备申遗的项目，都要加强保护。

对世界遗产“寻根追源”，按照1972年通过的《保护世界文化与自然遗产公约》，建立世界遗产名录的目的在于，联合全世界的力量，保护全球最珍贵遗产的真实性和完整性，使之世代传承，永续利用。2004年6月，胡锦涛主席在写给第28届世界遗产委员会大会的致词中郑重承诺：“中国政府高度重视保护文化和自然遗产，……保证文化和自然遗产的充分保护和适度利用。”

对此，北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授解读说，不管在任何时代，世界遗产的保护都是发展和利用的前提，没有保护就谈不上发展和利用。比如印度，为保护泰姬陵，甚至闭门谢客。从来没有见到哪个国家将世界遗产的性质界定成旅游资源。将遗产保护地变成经济开发区，必然造成破坏性开发。

人称当代“徐霞客”的谢凝高，是著名的世界遗产研究专家。在很多场合，他为世遗保护大声疾呼：不要让世界遗产变成“世界遗憾”，不能把世界遗产当作“摇钱树”。谢凝高表示，世界遗产最重要的功能是其精神文化功能，申遗绝不是为了“拿张名片搞旅游”。

但“拿张名片搞旅游”，却被一些地方政府发挥到了极致，也成了申遗的最大原动力。因此，奋力一搏的“拼申遗”，逐渐变味成了“拼经济”和“拼政绩”。申遗前后，往往伴随着大拆大建，巨大的资金缺口也多源于此。对此，谢凝高教授表示，保护世界遗产当然需要资金投入，修路、整治都是必须的。但主要还不是资金问题，而是意识问题。“穷有穷的保护法，富有富的保护法。”

风景区内大建索道旋梯、修建豪华宾馆和娱乐设施，过度的旅游开发和人为改造，已成为遗产保护的大敌。在遗产保护的真实性和完整性上，联合国相关组织的要求也相当严厉。因为破坏性的建设，我国的张家界武陵源、泰山、曲阜三孔、武当山等，都曾受到联合国专家的警告和质询。而质询之后的整改，又是一轮新的拆建，同样花费不菲。

保护与开发错位，被专家总结为“重申报、轻管理，重开发、轻保护”。对此，谢凝高表示，保护与开发二者之间并无矛盾，这是一个很简单的道理，不需要用什么复杂的理论来论证。如果让遗产陷入保护和开发之间的矛盾，你能挣多少钱？赚多少年的钱？那就完全本末倒置了。遗产保护是要世世代代传下去的，很多人在发财上动错了脑筋，所以觉得二者矛盾。

谢凝高举例说，目前世界遗产保护得较好的是黄龙、九寨沟、都江堰和苏州园林等。像黄龙，在风景区内划分不同功能区，现在已经做到了“沟外住，沟内游”，既保护了自然景观又发展了地方经济，形成了保护与旅游的良性循环，经营状况也不差。

在谢凝高看来，世界遗产保护开发中的种种短视行为和逐利倾向，都与其主要归地方政府管理有关。在地方政府中，又有文物、旅游、林业等不同部门的条块分割。有的地方主要官员很好，就可以做得很好；有的地方政府官员做得不好，或者这一届做得好的，换届了那个人做得就不好了，就会出现种种问题。

而在美国、埃及等世界遗产丰富的国家，遗产地都由中央统一管理，以避免地方政府出于局部利益进行破坏性开发。因此，谢凝高长期呼吁，应设立国家遗产局，总管全国世界遗产。

谢凝高同时建议，尽快出台《遗产法》，依法追究破坏行为的责任，同时成立专家委员会，参与遗产保护的决策。（实习生邱靖对此文亦有贡献） 编辑 晓波 美编 黄静