浅述行政不作为之国家赔偿责任

熊 倩

摘要行政不作为是相对于行政作为而言的行政行为、是行政主体的一种重要的行为状态。行政不作为的违法同样会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害,由于其具有巨大的现实危害性,所以必须从理论上准确界定行政不作为概念,深入的剖析行政不作为产生的国家赔偿责任的构成要件。

关键词行政不作为国家赔偿责任

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-025-02

行政不作为属于行政行为的一种,是相对于行政作为而言的。行政不作为违法同样会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害,行政不作为结合行政机关所负有的法定作为义务和不作为义务而言,呈现出合法与不合法两种状态。在我国,要求国家对违法的行政不作为负赔偿责任,有利于保护公民、法人及其他组织的合法权益;有利于促使行政主体依法行政;有利于进一步完善我国的法律责任体系,并促进市场经济发展。在我国提倡大力发展社会主义市场经济的今天,随着政府职能的转变,更应该强调行政主体对法定职责的积极履行和及时地为市场主体提供服务。如果行政主体经常怠于履行法定职责,对各类违法行为该制裁的不制裁,对相对人的人身权和财产权等合法权益该保护的不保护,这既不利于维护公共利益,也有损于相对人的合法权益,而且还会阻碍市场经济的发展。约翰·奥斯丁认为,只有那种“对某种作为或不作为具有普遍约束力”的命令,才是法律。豍国家赔偿法是为解决国家机关侵权行为的赔偿责任而出台的,它应该对作为行为和不作为行为进行全面规范,为受害者提供充分的救济,切实保障公民的权利,以发挥其重要功能,实现其法律价值。

一、行政不作为概述

(一)行政不作为的界定及其表现形式

行政不作为就是行政主体及行政公务人员负有某种作为的法定义务,并且能够履行而未履行或拖延履行其法定职责的行政行为。豎这一概念可以从以下几个方面来理解:首先,行政不作为的主体是行政主体及行政公务人员。行政主体主要是各级行政机关,也包括法律法规的授权组织;行政公务人员主要是行政机关公务员,法律法规授权组织中执行公务的人员,行政机关委托组织中执行公务的人员,还有行政机关直接委托的个人。其次,从法律拟制的前提看,行政不作为必须以存在“作为义务”为前提。并且“作为义务”来源于法律对行政主体及其行政公务人员职权和职责的规定。没有法定作为义务的存在,则无行政不作为。第三,从不作为的状态看,必须是不作为主体能够履行而未履行或拖延履行其法定职责。所谓能够履行是指不作为主体具有履行法定职责的能力、条件和时间,在客观上完全能够履行其法定职责。第四,行政不作为是一种行政行为。行政不作为的外在表现形式虽然是行政主体及行政公务人员没有行使法定职权,这一点与作为行为必定是行使行政职权的行为有所不同,但它依然是一种行政行为,有学者认为是一种滥用职权的行为,因而对行政相对人权利、义务依然会产生直接或间接的影响。

(二)行政不作为的危害

行政不作为是一种严重的违法行为,必然对法律所保护的法律关系构成侵犯,其危害性是明显的。豏一是侵害了行政相对人的利益,以及国家和社会公共利益。人民之所以需要政府,就是要通过政府的行政管理,为经济和社会发展服务,为人民的物质和文化生活服务,就是要保障人民合法权益不致受到损害,以及在遭受损害时能够得到有效的保护。因此人民需要一个亲民、高效、回应及时、积极有为的政府。而行政不作为会使得环境污染得不到有效治理、安全生产监督不到位、生态环境得不到有效保护、义务教育法得不到有效落实等,则更是损害国家和社会公共利益。二是损害了政府的威信。威信即威望和信誉,政府的权威是在政治生活中靠人们公认的威望和信誉而形成的支配力量,它是政府进行经济和社会管理的基础。政府的信誉包含了诚信、荣誉,以及人们对政府的信任。

二、国家对行政不作为负赔偿责任的必要性

国家对于行政不作为负赔偿责任既是可行的又是必要的。首先,行政不作为本身的特点决定应当对行政不作为予以国家赔偿。行政不作为是行政主体负有履行某种作为的法定义务,并且该义务具有作为的可能性的情况下,由于其自身原因在程序上消极的不为的行政行为。行政不作为是由行政主体本身的过错产生的,并且给行政相对人的合法权益造成了极大损害。基于最基本的法学原理,有侵权必有救济,由于行政主体的不作为造成行政相对人的合法权益的损害,理应由国家来承担赔偿责任。其次,我国宪法的规定决定应当对行政不作为予以国家赔偿。我国《宪法》第41条规定:“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利”。“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。根据上述规定,宪法确立了公民有控告违法、失职的国家机关和工作人员的权利,并有要求侵权赔偿的主体资格和权利。现行《国家赔偿法》和《行政诉讼法》在落实宪法的原则规定时,有“缩水”现象,仅规定了行政作为违法责任问题,而对行政不作为违法问题不加以规定或规定较少。这正说明了现行法律的不完善,应该加以改善,而不能以此为借口,对行政不作为行为不承担国家赔偿责任。再次,依法行政要求必须对行政不作为予以国家赔偿。随着社会主义市场经济建设的加速发展,法治建设的进程也在加快,我们应该建立和完善各项法律制度,使我国真正成为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治国家。目前《国家赔偿法》没有明确规定行政不作为国家负赔偿责任,可以理解为立法不完善,或制定《国家赔偿法》时理论依据的局限性所致,而不能以法律没有明确规定为由而关闭行政不作为由国家负赔偿责任的大门,不对现行不完善的法律进行修改。这种过于保守的思想,对我国的社会主义法治进程会产生不利影响。

三、行政不作为国家赔偿责任的构成要件

行政不作为要承担国家赔偿责任,应当符合一定的构成要件。在这里,我们认为,行政不作为承担国家赔偿责任的构成要件主要包括如下三个方面:

第一,行政不作为行为具有违法性。违法的行政不作为可以构成行政侵权。违法的行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务而没有履行的违反行为。此定义主要有以下两层含义:首先,行政不作为违法必须以行政主体具有法定义务为前提。这种法定义务是法律上的行政作为义务,不是其他义务。行政作为的义务来源于法律的明确规定,根据我国的行政组织法,各行政机关都有法定职责,要求行政机关对行政相对人应尽到保护的职责;对于行政主体而言,其义务即是其职责,而行政主体的职责必须是有明确的法律依据的。这是行政法治的必然要求。其次,行政不作为违法以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件。行政主体的不履行法定义务表现为,行政主体没有作出任何意思表示,或不予接受、迟延办理。如在公民、法人或者其他组织面临人身权、财产权遭受侵害时,具有相应法定职责的行政机关予以拒绝或不予答复。

第二,行政不作为行为给相对人的合法权益造成实际损害。相对人的合法权益受到实际损害是引起国家赔偿的前提。国家赔偿意义上的损害,是指工作人员违法行使职权权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,所造成的损害结果。损害包括人身损害和财产损害。根据《国家赔偿法》的规定,我国的国家赔偿是法定赔偿,目前只对人身和财产所造成的直接的、物质的损害有明确的赔偿规定,对于间接损害和精神损害《国家赔偿法》及其相关司法解释均未做出具体规定。

第三,相对人的损害与行政不作为之间有因果关系。对于这种因果关系,有人认为,“凡不作为是造成损害的直接原因,与损害事实之间存在直接因果关系,则不作为行为主体应承担赔偿责任;凡不作为行为只是损害得以扩大的外部条件的,则不作为行为主体不承担赔偿责任。”豐在这里,我们认为,对行政不作为引起赔偿责任的因果关系,不能简单从“外部条件”与“直接原因”来分析。“实践证明,人为地将‘条件与‘原因区别开来并非一种理想与现实的办法,对于确定侵权赔偿责任来说,造成损害的一切条件或要素都具有同等价值,因而都可以成为法律原因。”豑违法的行政不作为是由于行政主体不履行对相对人所负的作为义务而构成行政侵权的,因此它与损害事实之间的因果关系,实质上是行政主体与相对人之间的权利义务关系。“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害,且权利人无法通过其他途径受偿的,我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。”豒

四、我国行政不作为国家赔偿制度的构建与完善

鉴于我国目前立法条件的限制,出台单行法还不成熟。为此,我们可以在国家赔偿法中做出具体规定和同时对《国家赔偿法》进行修改,将行政不作为纳入国家赔偿范围,以解决现实中审理案件时无法可依的局面,从而构建与完善我国行政不作为国家赔偿制度。

首先,可以在总则中予以明确。将行政不作为的国家赔偿与行政作为的国家赔偿相并列在《国家赔偿法》总则中予以明确的规定。基于此,《国家赔偿法》第二条第1款规定应该表述为:“国家机关和国家机关工作人员违法或过错行使职权或不履行法定职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这样就在宏观上使《国家赔偿法》的赔偿范围包括了国家机关不作为的赔偿。

其次,可以在分则中给予肯定。将《国家赔偿法》的第三条和第四条分别修改为:“行政机关及其工作人员在行使行政职权或不履行法定职责时,有下列侵犯人身权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施;……(五)造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。”该法第四条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权或不履行法定职责时,有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;……(四)造成财产损害的其他违法行为。”

《国家赔偿法》作为一部法律需要稳定,因为稳定使得法律被人们所信仰。同时法律作为一种上层建筑,也应该对变化的实践做出积极的反映。正如卡多佐所言,“一方面,我们尊崇法律的确定性。另一方面,法律的确定性并非追求的唯一价值,法律静止不动与不断变动一样危险。”“法律亟需一个成长的原则”。由于行政不作为具有消极性、隐蔽性等特点,所以对于这一特殊的侵权行为,立法者更应该对其加以足够的重视,将其纳入《国家赔偿法》的调整范围,以更好地规范行政权以及保护相对人的权利。豓

五、结语

世界各国虽然在赔偿的范围和限制上规定各有不同,但大多数国家都建立了行政不作为国家赔偿责任制度。这是世界行政法发展不可阻挡的大趋势。在我国建立行政不作为国家赔偿责任制度势在必行,必须紧跟世界发展趋势,建立适应我国国情的行政不作为国家赔偿责任制度。