紧急状态下的公民基本权利保护

王 萱

摘要紧急状态下保护公民的基本权利在现代宪法学理论中凸显出重要价值,这首先要求对紧急状态的概念做出界定。从公民基本权利保障同维护国家安全、公共利益的冲突上看,紧急状态下限制公民基本权利具有正当性,但这种限制是危险的,必须从保护公民基本权利的重要性出发,划定保护的范围,即哪些权利必须保护,设置保障的最低标准,以及规定法律保留与比例原则的保护原则。

关键词紧急状态基本权利保护

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-027-02

近几年来,我国各种各样的突发性事件接连发生:非典疫情、禽流感、矿难事件、松花江水污染、太湖蓝藻、奶制品安全,特别是2008年的南方雪灾,汶川特大地震。灾难中体现出的对生命的最高尊重与对人权的最大程度的保障让人感动和欣慰,同时存在的问题也加速了社会各界对紧急状态下的人权保护的关注。2007年8月30日通过的《突发事件应对法》体现的尊重生命与财产权及比例原则、信息公开等制度无疑给健全紧急状态的应急法律体系提供了契机。但突发事件不等于紧急状态,《突发事件应对法》也不能代之紧急状态的法治化,关于紧急状态下

公民基本权利保护研究仍然有巨大完善空间。

一、紧急状态的概念

所谓紧急状态是相对于社会正常状态而言的一种特殊状态。在世界各国的立法、理论以及国际公约中名称不尽相同,有的称为非常状态,有的称为紧急事件、特别状态、戒备状态、危险事态等。有的国家从狭义上理解紧急状态,认为发生在全国或其局部的,通过国家行政权就可以加以控制的事态为紧急状态。有的国家作广义理解,认为只要有影响社会正常秩序的事情发生的就是紧急状态。从各国立法来看,紧急状态大致包括以下几种情况:一是各类自然灾害;二是各类传染性疾病;三是各类人为因素制造的灾难;四是各类经济灾害等。①比较有代表性的欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释是 “一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对社会的正常生活构成威胁”。

在我国,2004年宪法修正案正式将“紧急状态”一词列入宪法,取代“戒严”,紧急状态成为一个宪法上的概念。但我国学术界对紧急状态的概念也有不同的理解。代表性的观点如: 紧急状态实质上即为非正常的社会秩序,它与正常秩序相对,其最大的特点是一种不为社会行为规则所肯定的社会秩序,或叫做非法秩序。②紧急状态是一个宪政概念,它是为解决社会非常状态下的政府权力运作和公民权利保护问题的制度。③作为宪法概念的“紧急状态”应当是指宪法或法律规定的,有权机关根据宪法或法律,针对严重混乱和危急的社会状况而宣布的非常宪法状态。④紧急状态就是指在一定范围和时间内由于突发重大事件而严重威胁和破坏公共秩序、公共安全、公共卫生、国家统一等公共利益和国家利益,需要紧急予以专门应对的社会生活状态。⑤

通过比较,我认为要正确界定紧急状态要注意以下几个问题:1.紧急状态的“超宪性”与“合宪性”问题。即紧急状态是受宪政和法治规制的与正常社会秩序不同的非常秩序状态还是与宪政和法治暂时背离的非法秩序状态。我认为“紧急状态”入宪就标志着我国紧急权力要受到宪法规范和约束,强调它的“合宪性”,为其提供一个既定范围和程序的宪法框架,不存在脱离宪法秩序的紧急状态。2.程度。重大危机情况的危害程度必须达到严重威胁社会秩序、公共利益、国家安全才可列入紧急状态范畴。3.程序。重大事件发生后必须要经过宪法或法律规定的程序予以确认和宣布,得到民主国家的认可才能成为宪法意义上的紧急状态。

所以,我拟将紧急状态的概念定义为:宪法或法律规定的,危机情况极端威胁社会秩序、公共利益、国家安全,经国家有权机关依法定程序予以确认和宣布的非常社会状态。

二、紧急状态下公民基本权利保护的必要性

由于在紧急状态下一个国家正常的宪法和法律秩序、公民的生命和财产都受到正在发生的或迫在眉睫的严重威胁,而此时维护国家的生存成了政治生活和社会生活的首要价值,公民相对于国家公权力就更加弱势,对公民基本权利的保护就更加必要。

(一)紧急状态下限制公民基本权利具有正当性

1.为了保证过国家安全,恢复正常的社会秩序。对国家而言,安全和一个规范合理有序的社会秩序和政治秩序是国家职能首先需要解决的问题。在紧急状态下,国家的安全和存亡受到一定程度的威胁,国家正常的社会秩序已被严重扰乱。如果不能迅速控制,国家宪政的基础就会发生动摇,国家体制甚至都有颠覆的危险。紧急权的发动必须以恢复国家秩序和宪法秩序为目的。正如实用主义学者波斯纳所说,“一个国家紧急状态,比如说战争,为既存的宪法权利体系带来了一种不平衡。在紧急状态时期,对国家安全的权重的考虑要重于对公民自由的权重的考虑”。⑥因此,在国家生存和公民基本权利的权衡和博弈中,对公民某些权利的限制就要变得不仅正当而且必要了。

2.为了实现公共利益。公民基本权利具有相对性和社会性,公共利益和个人利益之间存在着一个隐藏的紧张关系,虽然二者并非绝对对立,但一方的扩张很多时候会导致另一方的限制和减损,此时,便存在着一个利益选择问题。实施紧急状态,其目的就是为了社会公共利益,这无疑是最高的公益,应当得到优先地保护,所有的基本权利都必须服从于该公益。因此,在紧急状态下,为了人类的整体利益,牺牲目前短暂的少数人、部分人的权利、自由是合理的、必要的。

(二)紧急状态下保护公民基本权利的重要性

1.紧急状态下,国家和政府的行为更具有危险性,公权力更容易滥用。在常态社会下,强大的公权力尤其是行政权力侵犯公民权利的情形时有发生,在非常态的紧急状态下更易出现如此情形,此时公民的权利就异常脆弱。这种紧急权力如不能得到宪法和法律的理性规制,将给社会和人民带来无穷的灾难。由于利益考量标准下的公共利益具有不确定性,当政府随意以“公共利益”为借口滥用权力时,紧急状态就会“被用来作为减损人权和通过严苛的手段和武力以少数人的观点来取代一致同意的政治解决办法的借口”。⑦

2.公民基本权利具有相对绝对性。有一些基本权利与人类的尊严不可分割,是人们得以存在的基本需求。例如生命权,人格权、个人身份、国籍权,思想自由等权利。通常这些权利具有相对的稳定性,在任何情况下都不能也不应被限制。这些权利大多与生俱来,它们的行使通常与国家的安危、人们的利益无关,即使是紧急状态,这种非常社会状态下,这些权利也不应受外界的干扰。因此将人格尊严作为基本权利的价值核心,通过立法来规定政府不得加以限制的公民权利,保护可以对抗公权力的基本权利是十分重要的。

三、紧急状态下公民基本权利保护的范围和原则

(一)保护的范围

所谓保护的范围,也就是在紧急状态下限制公民基本权利应受到怎样的约束。在限制公民的权利和自由时,哪些基本权利必须要给与保护。许多国家和国际人权文件中都规定了人权保障的最低标准,即在紧急状态时期,规定一些最基本的人权不得被限制和剥夺。这种方法最直接地体现了紧急状态下公民基本权利保护的范围,成为保障紧急状态下公民基本权利的重要手段。

各国宪法典中规定的权利保护形式和范围不尽相同。有些国家采用肯定列举,明确列举紧急状态下可以限制或中止的公民权利,即紧急状态下国家只能对列举范围内的公民权利予以限制或中止,而对于列举范围之外的公民的权利则不能进行限制或中止,必须予以充分保障,如《马来西亚宪法》。有些国家采取否定列举,明确规定紧急状态下不能予以限制或中止的公民权利,如1993年《俄罗斯联邦宪法》。