我国违宪审查制度及其模式的构建

刘 莉

摘要目前,我国现行的违宪审查制度中存在着诸多弊端。本文在总结有关学者观点的基础上,结合我国实际,提出了自己的观点和看法,旨在寻求符合我国国情、切实可行的违宪审查模式。

关键词违宪审查违宪审查制度违宪审查模式

中图分类号:D911文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-037-02

一、我国的违宪审查制度

(一)我国的违宪审查制度概况

我国现行《宪法》第62条规定,全国人大有“监督宪法的实施”的职权;第67条规定,全国人大常委会有“解释宪法、监督宪法的实施”的职权。我国的违宪审查制度一般称为宪法监督制度,因此从宪法的规定可以知道我国的违宪审查机关是全国人大及全国人大常委会。根据我国宪法和地方政府组织法的规定,我国违宪审查的范围包括:(1)国家权力机关制定的法律、地方性法规和各种决议的合宪性;(2)各级行政机关制定的规范性文件及发布的决定和命令的合宪性;(3)国家机关的主要官员的公务行为的合宪性。

(二)我国现行违宪审查制度的弊端

1.违宪审查的主体问题

我国现行宪法虽然规定了全国人大和全国人大常委会行使宪法监督权,却没有明确规定其违宪审查机构的地位。况且,全国人大及常委会行使宪法监督权的效果也不理想。“全国人大法工委和国务院法制局在草拟《行政处罚法》的过程中进行过特别调查,结果令人深思。对北京、天津、上海、广东、四川、辽宁、宁夏七个省、市、自治区颁发的地方性法规和规章调查结果表明:七省、市、自治区在1994年共颁发地方性法规199件,其中有25件创设的行政处罚超过了法律、行政法规规定的处罚种类;同年颁布的120件规章制定了行政处罚,其中只有9件有法律、行政法规或地方性法规做依据,国家计委、民政局、劳动部、农业部、广播电影电视部、国家工商局、新闻出版署7个部门1994年共颁布规章95件,没有法律、行政法规做依据而自行设定行政处罚的有33件。而根据宪法的规定,国家工商局和新闻出版署根本就没有制定规章的权力。对上述违宪的地方性法规和行政规章的监督审查权属于全国人大常委会,但截止1996年3月的17日,即《行政处罚法》颁布之日,全国人大常委会并没有对上述任何违宪、违法的法规和规章做出撤销决定。”豍

同时,提起违宪审查的主体过窄,按照立法法的规定,有权启动违宪审查的主体是国务院,中央军事委员会,最高人民法院,最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。其他国家机关、团体、企事业组织以及公民只有建议权,没有启动权。这种法律制度设计的本身限制了提起违宪审查的主体范围,不利于公民权利的行使。特别是从实践中看,有权提起违宪审查的机关很少提起,实际上提起违宪审查的都是公民个人。

2.违宪审查的范围问题

立法法规定的违宪审查范围较窄,未将司法解释及有关国家机关的活动、政治团体和其他社会团体的活动包括进去。立法法中规定违宪审查的范围是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,其涵盖的范围相对较窄。

3.违宪审查的程序问题

“我国宪法规定的违宪审查权实际上因没有程序约束和保障而缺乏操作性”豎,我国宪法没有规定完整的违宪审查操作程序,严格的程序是权利得以实现和维护的保障。正如马克思所说“程序是法律的生命形式,是法律的内在生命的表现”,在无程序约束的前提下,专司违宪审查权的机关会怠于行使职权,难以实现法律的公平与效率的价值。宪法的生命在于运用,而我国宪法监督制度的缺漏,使宪法作用的发挥受到了阻碍,对宪法的权威和尊严造成了极大的影响。

二、违宪审查体制的类型

(一)立法机关审查制

立法机关审查制,就是由国家立法机关或权力机关行使违宪审查权力,保障宪法实施的制度,这种制度的理论基础是“议会至上”和“国家一切权力属于人民”原则。按照这种理论,议会由人民选举的代表组成,代表人民行使国家主权,其中立法权是主权的一个最重要的表现。既然立法权属于议会,议会在国家机构体系中居于最高地位,可以制定规范适用于国家生活和社会生活,那么议会即立法机关就应当有监督和保障宪法实施的权力,违宪审查就必然属于议会的职权范围。实行这种体制的国家主要是社会主义国家,也有一些奉行议会至上原则的资本主义国家。从理论上讲,立法机关审查制有利于人民意志的统一贯彻,有利于集思广益,保障违宪审查的公正性和准确性,也有利于保障违宪审查的权威性和有效性。在宪政实践中,这种体制有弊端,其不足主要表现在:(1)立法机关事务繁多,精力有限,不利于违宪审查的专门化进行,导致审查不力或无人问津;(2)立法机关审查的结果常常不具有司法强制力,因而效力有限。

(二)司法机关审查制

这种模式首创于美国,以后日本、加拿大、智利等60多个国家陆续采用了这种模式。该模式以美国为典型,美国最高法院否定国会立法的权力从何而来?马歇尔曾指出,宪法是法律,为了根据法律判决案件,法院有责任解释法律,且是义不容辞的责任。他还指出,宪法授权法院予以实施法律,是国会“与宪法相一致的”最高法律,法律被作为“国家的最高法律”实施以前,最高法院必须首先确定它是否与宪法相一致。美国最高法院掌管司法权,它可以审查联邦或州的法律,以及国家行政机关及其公职人员的行政行为是否与宪法相符合,从而宣布其是否违宪,但被宣布违宪的法律或行政法规并不撤销,而是只适用于具体诉讼案件的诉讼当事人。但由于美国实行判例法、最高法院的判例对于下级法院具有约束力,各级法院在审案时均不再援引该法,该法成了“死法”,从而使其失去了法律效力。“普通法院行使违宪审查权的一个主要特点是,法院并不主动审查法律及行政行为的合宪性,只要法律没有引起争论,即使它是违宪的,法院也不主动过问。只有在具体案件中,法院所适用的法律是否合宪引起争议时才进行裁决。”豏因此,这种审查方式被称为事后审查或附带性审查。

(三)专门机关审查制

专门机关违宪审查模式,即以德国为代表的宪法法院制度和以法国为代表的宪法委员会制度。二战后的德国,建立了独立的宪法法院,宪法法院不同于已有的一般法院,它不审理普通的民事和刑事案件,而是专门处理国家机关之间的宪法争议和个人提出的宪法申诉,其主要职能是保障宪法的实施。法国则在其宪法中创立了一个政治性很强的机构——宪法委员会,作为宪法的监督和保障机构。该模式是欧洲大陆法系国家在尝试议会违宪审查模式无法有效制止违宪,引用美国模式失败的背景下,基于欧洲各国的政治和文化传统逐步形成和发展起来的。

“宪法委员会既具有宪法法院型的司法机构的性质,又是一个充当总统法律顾问和咨询性的政治机关。”豐宪法委员会对法律进行违宪审查,对本国的国际协议进行违宪审查,对议会立法纠纷进行裁定、裁决。同时对违宪审查也作了一些限制性规定。首先,全民公决制定的法律无权审查,其次是宪法性法律主要是程序性审查。

三、建立有中国特色的违宪审查模式

(一)学术界的几种观点

第一种:费善诚教授认为应设立独立的宪法委员会,“即在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会,把最高国家权力机关的宪法监督与宪法委员会专门机构的违宪审查制度结合起来,实行以宪法委员会专门机构审查为主的体制。”豑这种违宪审查模式与我国的国情相适应,不违背人大作为国家最高权力机关的体制,宪法委员会作为一种政治性机构,在组织形式上比较灵活、富有弹性,更易于与我国的政治体制相融合。

但是这种违宪审查模式也有缺点,宪法委员会始终是附属于全国人大的机构,受全国人大的领导,由其实施违宪审查权,对全国人大的违宪性立法不能很好地监督,受到人大权力的约束,作为审查国家最高法律的违宪审查机构,必须具有最高的司法权威。通常,最高国家权力机关就是立法机关,它本身既制定法律,又审查法律的合宪性,这就易使人们对这种审查监督机制的可靠性表示怀疑。另外,最高国家权力机关日理万机,对来自全国不同地区、不同部门的具体宪法争议案件无暇顾及,这样,部分违宪审查权常处于“搁置”状态,公民或组织应有的宪法权益得不到及时的维护,宪法赋予的护宪职责不能很好地履行。

第二种:包万超教授认为应设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制度。即在全国人民代表大会下设立宪法委员会,在最高人民法院下设立违宪审查庭,分别行使非诉讼的、事先的审查和违宪侵权诉讼、附带性审查。宪法委员会既区别于法国模式,又与我国目前的一些设想不同,它没有从根本上突破现行的宪政体制,还是遵循在全国人大领导下的民主集中制,它还通过对全国人大常委会的宪法监督和违宪审查权进行灵活的调整而达到了中国违宪审查机构从组织、职权到程序的权威化、规范化、民主化和现实化。最高人民法院下设的违宪审查制度,在最高法院各审判庭审理诉讼案件的过程中认为有关的法律和规章违反宪法的,提交违宪审查庭裁决;违宪审查庭有权宣布违宪的全国人大常委会制定的一般法律以及地方性法规、行政法规和规章无效,并且在以后的诉讼审理中不再使用违宪的条款,即在司法实践中形成判例制。如果认为全国人大制定的法律违宪,有权通过宪法委员会向其提出修正建议。这种设立违宪审查庭的做法一定程度上是借鉴美国的普通法院违宪审查“先例判决制度”,具有一定的创新性。

第三种:设立专门的宪法法院。“我国的宪法监督保障体系应是一个全方位的完整的保障实施体系。为此,宪法法院应设在全国人大及其常委会之下,具体实施宪法监督权,原则上接受全国人大及其常委会的领导,又要具有行使职权的独立性。同时地方也设立宪法法院。”豒建立宪法法院,可以解决我国现有宪法监督体制存在的弊端,增强直接实现宪法规范的司法适用性。我国目前并没有开创建立专门宪法法院的先例,而且国家最高权力机关及其常设机关又无暇顾及。这样,国家机关及其工作人员和其他组织的具体违宪行为常无人问津,公民神圣的宪法权利得不到及时的维护。因此,倘若建立了专门的宪法法院,依照宪法及相关的程序法规定由它授权裁处具体的违宪案件,那么,不仅我国目前宪法监督机关的压力得以减轻,具体的违宪案件能及时处理,而且宪法的具体条款也能得以实践化、司法化。

这种方案有以下缺点:第一,宪法法院审理的宪法诉讼案件是一种事后的、被动的个案救济途径,但是对于大量违宪的法律、法规缺乏非诉的、事前的审查;第二,它从根本上突破了我国的宪政体制,违背了我国宪法赋予全国人大及其常委会的违宪监督审查权;第三,我国人口数量大,事情也复杂,所有的违宪案件都由宪法法院审查是不现实的。

(二)建立我国违宪审查制度的构想

我认为,建立违宪审查制度必须与我国的政治制度相协调,必须坚持人民代表大会制度和民主集中制原则,必须与我国的法律制度相协调,基于这点考虑,我认为我国违宪审查工作的机构和职权应该是:

首先,全国人民代表大会及其常务委员会作为我国的违宪审查机关。根据宪法的规定,全国人大及其常委会是我国的宪法监督机关,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会的不适当决定;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;全国人大和全国人大常委会有权监督由自己选出的或决定产生的国家机关和国家机关领导人员的工作。至于全国人民代表大会指定的法律应当由哪个代表机关来审查,按照我国现行的宪法监督体制,全国人民代表大会制定的法律应有人大自行审查,如与宪法相抵触,应在以后的立法中予以纠正。

其次,全国人大下面设立宪法委员会,作为从属于全国人大及其常委会并代表其行使违宪审查权的专门机构,其职责就是协助全国人大及其常委会对以上重大违宪行为进行追究和处理。

最后,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大下面也设相应的宪法委员会,受其人大及其常委会的领导,并代表该人大及其常委会行使违宪审查权。根据组织法的规定,其人大有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人大的不适当的决议;以上各级人大及其常委会有权对其选举的国家机关及国家机关领导人员的工作实行监督。地方各级宪法委员会的职权就是协助本级人大及其常委会对本行政区域内的违宪问题进行调查和处理。