我国行政强制基本原则之取舍

王红君

摘要行政强制基本原则是行政强制立法的基础,关于行政强制基本原则的取舍,很多学者都对其进行了不同的界定,至今未有定论。本文从国外行政强制基本原则的分析出发,并针对我国实际情况,进行了初步的分析探讨,对行政强制的基本原则进行了新的界定,以期抛砖引玉,推动行政强制法的研究和实践。

关键词行政强制正当程序法定原则比例原则救济原则

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-051-02

行政强制的基本原则,是行政强制法基本精神的体现。它不仅贯穿于整个行政强制理论之中,而且对所有的行政强制行为都起着统领和指导作用。所以,对行政强制基本原则的深入研究无疑具有不容忽视的重大意义。

一、国外行政强制基本原则之考察

只要存在行政强制的国家,行政强制的基本原则都是必不可少的。在国外,很多国家的行政强制法中都有关于行政强制基本原则的规定。比如,瑞士联邦行政程序法、奥地利行政程序法规定了比例原则;德国行政执行法规定了适当原则、最小损害当事人原则等等。笔者以英国、奥地利、西班牙的行政强制制度为例,对国外行政强制的基本原则作一简要分析。

(一)英国行政强制的基本原则

1.正当程序原则

在英国,行政机关执行行政强制措施必须遵守正当程序原则,否则授权该行为的命令将被法院以无效撤销,而且该行为也会被认定为非法的越权行为。如果该行为造成了当事人合法权益的损害,行政机关还将承担一定的行政赔偿责任。

行政机关遵守正当程序原则主要表现在两个方面:首先,行政机关授权进行某项行政强制措施命令(如调查令、搜查令)时,内容必须具体。其次,行政强制措施必须在具体的授权事项范围内进行。豍

2.自然公正原则

除正当程序原则外,行政机关在行政强制过程还应遵守自然公正原则。行政机关在执行行政强制措施时,行政相对人有权了解相应的根据和理由。此外,当事人还能为自己的行为辩护。而行政强制措施的执行机关必须听取当事人的抗辩,并如实回答采取该措施的合法根据。

如果行政机关实施的行政强制措施违法,侵害了当事人的合法权益,当事人可以根据法律提出上诉,并且可以申请包括禁令、宣告令、人身保护令等等在内的一切权利救济;豎行政强制措施已经执行完毕的,当事人可以请求行政机关进行行政赔偿。

(二)奥地利行政强制的基本原则

1.最轻微原则

根据奥地利《行政强制执行法》的规定,“执行官署行使强制权力,应注意以最轻微之方法达到强制执行目的之原则”。这里的“最轻微原则”,实际上是“比例原则”的逻辑延伸。也即是说,在所有能达到某一行政目的之方法中,行政机关应选择对相对人利益影响最小的方法。

2.最低限度原则

该原则是指,“金钱给付之强制,以不影响受执行人最低限度之生活,及不妨害法定赡养义务之履行者为限”。在执行义务时,行政机关必须留给强制义务人适当的生活费用;如义务人是法人或组织,则不得执行该法人或组织维持生产所必须的生产资料与办公用品。很显然,它体现了现代行政法的人道主义精神。豐

(三)西班牙行政强制的基本原则

1.决定在先,执行在后原则豑

西班牙《新行政程序法》第93条第1款、第2款规定:“在没有做出作为其法律依据的裁决前,公共行政机关不得开始任何限制个人权利的执行裁决的实际行动。”否则,行政机关的行政强制将被禁止。而且,行政机关还必须将裁决通知到有关个人。这样,被执行人的合法权益以及裁决的合法性和有效性得到了充分保障,从而为以后的强制执行奠定了良好的基础。

2.立即执行原则

根据西班牙《新行政程序法》第94条规定,“受行政约束的公共行政机关的行为应正确执行,但第111条和第138条规定的情形、某项法规作相反规定或需要上级同意或批准的情形不在此限。”第111条和第138条规定的情形是指该行政行为对裁决的执行,可能造成不能或难以补救的损害时,应立即终止该行政行为的执行,而且对于作为强制执行依据的裁决,该程序法还严格限制了它的内容形式。豒

3.比例原则

西班牙《新行政程序法》第96条第1款规定“公共行政机关进行行政强制必须遵守比例原则”,第2款规定“如有多种可以接受的执行手段,则应选择其中对个人自由限制较少的一种”。

二、我国行政强制基本原则之取舍

关于我国行政强制的基本原则,学者们的看法不一,但基本含义却大致相同。比如,应松年教授归结为以下四种原则:法定原则;适当原则,又称为比例原则、禁止过分原则、最小损害原则等等;说服教育与行政强制相结合的原则;救济原则。豓信春鹰教授则认为,行政强制原则应该包括:依法强制的原则;比例原则,也称为最小损失原则;效率与权利保障兼顾原则;救济原则。此外,胡建淼教授概括为:法定原则;适当原则;自我履行原则;禁止夜间执行原则;法律救济原则。豔

笔者认为,我国行政强制基本原则的确定应满足两方面的条件:一是必须与行政法的基本原则相统一,而且要借鉴国外行政强制理论的经验;二是充分考虑我国的国情与文化背景,符合我国的实际情况。鉴于以上考虑,我国行政强制的基本原则可概括为:

(一)行政强制法定原则

行政强制法定原则是行政合法性原则在行政强制领域的逻辑延伸。行政合法性原则是行政法的基本原则,它要求一切行政行为都应依法行使,并受法律的约束。行政强制豖,作为一项干预行政,理应符合行政强制法定原则。这里的“法”,应作广义的解释,不仅指立法机关制定的法律,还应包括国务院制定的行政法规,但决不应包括地方性法规、规章等其他法律法规。

长期以来,我国传统的行政特权思想比较严重。由于没有对行政强制作出统一规定,我国行政强制的设定权不明确,导致行政强制措施不但可以由法律创设,而且法规、规章甚至政府部门内部文件都可以设定。更严重的是,有的行政主体在没有法律、法规规定的情况下,自行对行政相对人采取行政强制措施。此外,有的行政主体为了实现行政管理的目的,自己给自己创设行政强制手段。这些现象的存在,严重侵犯了公民的基本人权。因此,行政强制法制定的主要目的在于限权,而不是保障行政主体的行政强制权,行政强制法定原则应作为行政强制的首要原则。也就是说,没有法律和行政法规的依据,或者不遵守行政强制法所规定的法定程序,行政强制行为既是无效的。

值得注意的是,行政强制法定原则应注意两方面问题:1、行政强制法定原则的核心是法律保留原则。行政合法性原则包括法律优位原则和法律保留原则。无论是行政强制执行还是行政强制措施,都是行政主体采取国家实力行为直接影响公民的合法权益,是一种典型的干预行政,理应遵守法律保留原则。豗2、行政强制法定原则不仅包括设定权法定,还应包括主体法定、手段法定、程序法定、对象法定等方面。豘

(二)正当程序原则

在西方国家,正当程序原则是行政法的基本原则。在英国体现为“自然正义”原则,豙在美国则相当于行政法中的“正当法律程序”原则。豛正当程序原则,是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济程序等。

行政强制,作为一种直接影响公民、法人等行政相对人合法权益的行为,理应遵循正当程序原则。在我国,正当程序原则应当体现在各项行政强制程序中,比如事先告诫、进行督促、重大案件听证、公告履行期限、公布履行时间地点、公开收费数额等等。

(三)自我履行与行政强制相结合原则

现代民主观念认为,人民是国家权利的惟一合法来源,没有被统治者的同意,任何国家权力的行使都是不合法的。豞行政相对人不再是行政管理中的客体,而成为了行政管理中的主体。行政管理不能简单地把国家意志单方面地强加于行政相对人,而是要尊重并体现行政相对人的意志。这就要求行政主体在行政强制中必须贯彻行政相对人的主体地位和行政合作精神,尽量让相对人自觉履行行政义务,在万不得已的情况下才可以实施行政强制。

当然,这一原则并不是要求行政主体面对行政相对人的消极履行无所作为,而是要求其采取积极行为以适当的方式(比如行政指导)促使相对人自觉履行。并且,经过行政指导、充分告诫等行政程序后行政相对人仍然不履行义务的,行政主体必须采取行政强制方式以保证行政管理目的的实现。

(四)比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶在《德国行政法》一书中指出,行政权追求公益应由凌驾私益的优越性,但行政权对公民的侵权必须符合目的性,并采取最小侵害之方法,这就是“比例原则”。豟国内外很多学者都把比例原则看作是一项非常重要的行政法原则。比如,奥托·麦耶誉其为行政法中的“皇冠原则”,台湾学者陈新民称其为行政法中之“帝王条款”。豠作为一项重要的行政法原则,任何行政行为都应遵守,当然行政强制也不应例外。

行政强制中的比例原则,指行政强制除要有法律规定外,还必须选择以最小损害行政相对人的方式进行。就实体而言,行政机关依法实施行政强制,应当以实现行政强制之目的为限。就程序而言,行政主体所采取强制手段与要达到的行政目的之间要有合理的对应关系。

(五)法律救济原则

有权利必有救济。行政主体实施行政强制对行政相对人的人身权利和财产权利进行限制或处分,在很大程度上可能产生违法行为,比如主体违法、程序违法、超越权限等。这样就很容易对公民法人或者其他组织的合法权益造成损害,因此必须有相应的法律途径予以救济。在依法治国成为我们实践追求的今天,理应高举正当程序旗帜,在行政强制领域确立法律救济原则,只有这样行政相对人的权益才会得以保障。

行政强制中的法律救济,一般包括行政救济和法律救济。如果行政相对人认为行政强制行为违法,可以依法向有关机关(行政机关或者人民法院)提出保护,并可以依法请求获得赔偿。