健全和完善我国行政监督制度的意义及对策分析

赵 宇 杜克丹

摘要随着社会的发展,行政管理的范围不断拓展,行政权力也就不断扩大,健全和完善对行政权力的监督与制约,显得更为必要,特别是我国正处于经济和社会的转型时期,传统的监督形式相对来说显得力度不够,这就要求我们对行政监督体制进行改革和完善。行政监督是国家民主与法制的重要内容,它对于保证国家法律、法规的正确贯彻实施,对于促进政府机关及其工作人员勤政廉政,对于规范行政行为,提高行政效能以及保障行政相对人的合法权益,都有着重要的意义。

关键词行政监督制度意义对策分析

中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-055-02

一、行政监督的内涵及理论基础

(一)行政监督的内涵

行政监督有广义和狭义之分。狭义的行政监督是指国家行政机关内部进行的一种自我监督行为,主要包括行政监察机关和专业部门的监督;广义的行政监督是指包括行政机关在内的其他国家机关、政党组织、社会团体和公民个人对行政行为的监督行为。在此基础上,本文认为,行政监督是行政管理体系中的一个重要部分,它主要是指由国家机关、社会团体(包括政党)或者是个人对国家行政机关及其公务人员的行政行为多进行的约束、检查、督促,其目的是为了使行政机关及其工作人员的政务活动合法、合理,增强行政领导的“公仆”意识,防止行政权力的滥用,从而保证行政机关正常地履行职责,提高行政效能。简言之,行政监督就是对国家行政机关及其工作人员的监察和督促活动。因此,行政监督制度就是关于监督主体监察和督导国家行政机关及其工作人员的行政行为以及相应的机构设置和运作规范制度。

(二)行政监督制度的理论基础

马克思主义的政治学说是当代中国行政监督制度得以建立和发展的理论基础。本文认为,马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等对在社会主义革命和建设改革的不同时期所提出的关于监督的重要性、监督的途径和方法、监督的对象、监督的内容、监督的重点等的论述,共同构成了我国行政监督制度的理论基础。

二、我国行政监督的基本特征及健全和完善我国行政监督制度的重大意义

(一)我国行政监督的基本特征

我国行政监督是指政党组织、国家机关和人民群众等监督主体,对行政机关及其工作人员的行政管理活动,是否符合国家和人民的利益,是否符合社会主义民主和法制原则所实施的监察和督导活动。我国较完整的行政监督体制形成于20世纪80年代,现今已经初步建立了一套具有中国特色的、较为完整的、呈网络格局的行政监督体系。其基本特征如下:

1.行政监督主体的多元性。行政监督主体的多元性表现在国家机关、政党组织、社会团体、新闻机构、公民等,都具有行政监督主体资格,体现了我国行政监督的人民主权原则。

2.行政监督内容的广泛性。行政机关及工作人员在政治、经济、文化等领域的权力都应该受到广泛监督,行政机关及其工作人员的职务行为、社会行为等都可以成为行政监督的内容。3.行政监督行为的统一性。一方面共产党作为执政党,是行政监督的领导核心,统一协调、组织各种监督力量,利于提高监督效能;另一方面,内部监督和外部监督相互结合,共同构成了我国行政监督制度的整体。

(二)健全和完善我国行政监督制度的重大意义

处于变革和转型期的社会主义中国,发展民主政治和市场经济是一种必然的趋势。同时,反腐倡廉也是中国政治生活中面临的一项长期任务。建立严密有效的行政监督制度,是建立社会主义市场经济和建设廉洁高效政府的必然要求。

1.加强行政监督是实现依法行政的基本途径。依法治国、依法行政是我国行政改革的核心内容。依法行政就是要建立起权责统一的责任政府。从当前我国行政体制现状来看,由于缺乏制度化的监督,公共权力所具有的强制性、单向性和扩张性日益明显,违法的行政工作人员责任追究问题变得更加困难。行政监督的主要任务是审查行政机关及其工作人员的行政行为是否符合法律规定,公共行政活动是否应该承担应有的法律后果。因此,实行全面、系统的监督制度,不仅可以保证行政行为的合法性、正确性和高效性,维护宪法、法律、法规的权威性,而且为构建责任政府、法治政府提供了重要保障。因此,加强行政监督是实现依法治国、依法行政的重要手段。

2.加强行政监督是提高行政效率的有效手段。从当前我国行政过程的实践来看,目前依然存在官僚主义的工作作风,主要表现在不求进取、思想僵化、墨守陈规;高高在上、脱离群众;滥用权力、不负责任;人浮于事、办事拖拉等,这些官僚主义的工作作风严重地影响了我国政府的行政效率。加强行政监督,可以把行政管理人员的工作效率和工作成绩置于公开的监督之下,对各种官僚主义、拖沓推諉和违法乱纪行为进行严厉地批评和惩戒,对廉洁奉公、遵纪守法、忠于职守的部门和人员进行表彰,这样才能从根本上转变工作作风,提高我国政府的行政效率。

3.加强行政监督是发展社会主义民主的基本手段。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,为了保护广大人民的根本利益,实现社会主义民主政治,必须把行政机关及其工作人员置于广大人民的监督之下,以提高我国政府为人民服务的水平和意识。建立有效的民主监督机制,确立严格的民主监督程序,有效地监督和制约国家权力,促使政府机关切实按照人民的意志和愿望,管理国家事务和社会事务,从而保障社会的政治民主,维护人民的政治权利。因此,加强行政监督,对推进政治民主化和推进政治文明建设具有重大意义。

三、我国行政监督制度运行的状况及存在的问题

(一)我国行政监督制度的运行状况

我国的行政监督记过建国后的几十年的曲折发展,到目前已形成了较为系统的具有中国特色的行政监督体制,在督促政府机关及其工作人员勤政廉政,提高行政效能,促进国家政治稳定和经济发展等方面,发挥了重要作用。

1.领导干部廉洁自律工作取得了重要进展。党中央一直都十分重视党风廉政建设。首先,通过对“三个代表”和“构建和谐社会”的重要思想的学习从思想上强调党员干部的廉洁自律。其次,从体制上加大了从源头上预防和治理腐败的力度。主要是通过深化行政体制改革,进一步转变政府职能,建立廉洁高效、行为规范的行政管理体制和工作机制;逐步完善国家公务员制度,建立公开、公正、平等竞争的公务员考试制度,在促进廉政建设和提高公务员队伍的素质方面取得了一定的成绩。最后,从法律上加大了查办大案要案的力度。严处了一批在国内外有重大影响的大案要案,进一步加强了部门、地区之间密切配合的办案协调机制,加强了查办案件的整合能力。同时加强了反腐倡廉和反腐败成果的学习,使广大党员领导干部受到了深刻的党风党纪教育。

2.纠正了部门和行业的不正之风。近年来,各级纪检监察机关认真抓好纠正不正之风的工作,坚持“纠建并举、标本兼治、综合治理”的方针和谁主管谁负责的原则,采取专门部门与广大群众相结合的方法,依靠群众和社会力量,进一步将强民主监督,在维护中央权威、保证政令畅通、促进经济和社会发展等方面发挥了积极作用。

3.推进社会主义民主建设,加强了群众监督。在全国政权机关全面推行了政务公开,扩大基层民主,提高了权力运作的透明度,促进了勤政廉政建设。

(二)我国行政监督体制存在的问题

我国行政监督的制度化、体制化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高政府公务员素质等方面发挥了不可或缺的作用。同时我们也清醒的认识到,我国现行的行政监督制度还不够完善,从而影响了我国行政监督工作的有效性。具体表现在:

1.行政监督整体缺乏合力。就当前我国行政监督体系来看,我国有着一个复杂的行政监督系统。在这个复杂的监督系统中,各种多元的、互动的监督主体,共同发挥着行政监督的职能。然而,从我国行政监督的现状而言,由于多元监督主体之间的相互权责关系并没有完全理清,各种不同的行政监督主体虽然都有监督权,在权责细分上却缺乏更明确的规定,或者虽然有明确的规定,但在实践中却无法整合,要么交叉重复,要么监督缺位,以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的现象屡屡发生,这种现象严重影响了我国行政监督应有的效率和功能的正常发挥。

2.法制化程度低,监督弹性较大。建立和完善行政监督的法律和法规,是我国行政监督制度创新的重要内容。近年来,我国在建立、健全行政法制监督方面做了大量工作,完善和出台了一系列相关法律和法规,为加强我国的行政监督职能发挥了重要的作用。然而,从总体上看来,我国行政监督的法律和法规还不够健全,各种法律法规之间相互匹配性较差,甚至在很多领域还是空白,这就需要尽快出台行政监督相关的法律法规,如《社会监督法》、《新闻监督法》等。行政监督法律法规建设的相对滞后,大大影响了监督工作的严肃性、权威性、公正性。另外,行政监督相关法律法规制度的缺乏或者执行不力,进一步加剧了我国行政监督的随意性,致使有法不依、执法不严、违法不究等现象屡见不鲜。

3.重实体轻程序,重事后惩罚轻事前预防。长期以来,由于我国行政监督法律法规的不够健全,行政监督的程序化建设严重落后,导致在我国当前的行政监督过程中,一直存在着“纠偏于既遂”的被动做法,行政监督重点往往偏重于追惩性的事后监督,忽略了违法行政行为发生前的预防工作、行政行为过程中的控制工作和行政监督后的经验总结和学习工作。

4.行政监督机构缺乏独立性和权威性。就我国行政监督的内部监督体系来看,我国行政监督在体制上还存在着一定的问题,行使监督权的专门机构,如纪检监察部门,都设置在党委政府内部,实行双重领导体制,既受上级部门的领导,又受同级党委政府部门的领导,监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或者行政领导手中,形成一种附属性的隶属关系,致使行政监督的主体在有些时候受制于客体。这种体制上的矛盾,很容易导致行政监督主体的缺位、监督功能的错位等现象,造成了行政监督机构的独立性和权威性缺失。

四、健全和完善我国行政监督制度的对策分析

(一)加强监督立法

要通过立法形式明确各监督主体的职责、权限、地位及活动的范围、方式和程序等,特别是监督程序方面的立法尤显必须。唯其如此,才能明确各主体之间及主体与客体之间的责任、权利和义务关系,才能建立起切实有效的行政监督责任追究机制,也才能保证行政责任的正确实现和追究。

(二)加强行政监督

要最大限度地实现对行政权力的监督,单靠哪一家都是不现实的,必须建立迅速高效、反应灵敏的信息聚合机制和监督协调机制。

(三)强化权力制约机制

要以权力制约权力,就必然要求制约权力的权力即监督权应大于或至少应独立地平行于被制约的权力,否则,监督权就难以充分实现。

(四)修订现有的行政监督法规

主要是对已过时的、不再适应当前实际的行政监督法规进行修改和重新公布;把那些运行良好、效能较高的法规、规章以更高的法律形式加以取代;把那些比较成熟的经验和做法以法律、法规和规章的形式固定下来,以确保行政监督的公开、公平、公正地行使。

(五)强化社会监督,推动依法行政

社会监督是指公民个人、社会团体和社会组织(主要包括各民主党派、工青妇组织专业性群众团体、舆论机构、基层群众自治性组织等)依据宪法、法律和法规,运用各种方式(包括运用新闻媒介)对党政机关与其工作人员实施的监督。社会对政府的监督主体是公民个人及其群众性组织如社团等,通过各种合法的手段和方式对政府过程实施的监督。因为,人民是一切权力的真正来源,邓小平指出“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。”如果民众不能参与到行政过程中去、不能运用各种合法的方式特别是新闻媒介对行政过程实施有效的监控,那么其行政的正当性和合法性是值得怀疑的。