论我国刑事赔偿确认制度之改革

汪 博 黄 原

摘要本文简要的分析了刑事赔偿确认制度的现状,指出了刑事赔偿确认制度存在的意义和现有问题,同时提出了相关的改革意见:引入听证制度,保证刑事赔偿请求人和违法机关能够在公开公正的环境下充分表达自己的意见,使“确认”二字真正落到实处。同时结合先行处理程序,使一部分案情简单、双方对于赔偿请求易于协商一致的案件能够迅速得到解决,提高效率,减少诉讼。

关键词刑事赔偿确认制度听证制度

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-059-02

我国现行《国家赔偿法》中有一项特殊的制度,即赔偿前的违法确认制度,它是受害人取得国家赔偿的必经前置程序。其设计的初衷是给予赔偿义务机关一个自己纠正错误的机会,同时减少诉讼,提高效率。但是,国家赔偿法实施十多年的实践表明,这项制度并没有实现立法者的美好愿望。相反,由于立法粗疏,使得司法实践中产生了许多问题。因此,在国家赔偿法提上修改日程的今天,必须对此制度进行检讨,是保留还是改造抑或是直接废除?我们必须做出选择。

一、确认制度的内涵及意义

我国现行《国家赔偿法》对刑事赔偿中的“确认”概念语焉不详,第20条第一款仅仅规定:“赔偿义务机关对依法确认有本法第15条、第16条规定的情形之一的,应当给予赔偿。”第二款规定:“赔偿请求人要求确认有本法第15条、第16条规定情形之一的,被要求的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉。”其他司法机关有关刑事赔偿的规定中对于确认的概念也都模糊其辞。只有《人民检察院刑事赔偿工作规定》第6条对“确认”作了比较明确的定义:“本规定所称确认,是指依法认定赔偿请求人提出的赔偿请求是否属于国家赔偿法第15条第(一)、(二)、(四)、(五)项、第16条第(一)项规定情形的程序。”

由此可见,刑事赔偿中的确认制度是办理刑事赔偿案件的一个程序,其内涵是对行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员所行使的职权行为是否违法侵权依法进行审查和确定的法律活动。

在司法实践过程中,确认制度非常关键,具有重要的法律意义:

一方面,它是产生国家刑事赔偿法律关系的前提条件。如确认了司法机关及其工作人员行使职权的行为具有违法侵权性质,国家就负有刑事赔偿义务,赔偿请求人也就享有请求国家予以刑事赔偿的权利。如未经确认或不予确认,国家刑事赔偿法律关系则无从产生。

另一方面,它是确定国家承担刑事赔偿责任的法律依据。刑事赔偿责任就其实质而言,也是一种侵权责任,是发生在刑事诉讼领域中的侵权责任,类似于民法中的特殊侵权行为。它应当适用无过错责任原则,构成要件是:有损害事实、行为具有违法性、违法行为与损害事实有因果关系。确认就应以这三要件为标准,对司法机关及其工作人员行使职权的行为进行审查。一旦确认为违法侵权,就具备了国家承担刑事赔偿责任的法律依据,反之,国家承担刑事赔偿责任就没有法律依据。豍

由此可见,确认的对象是司法机关及其工作人员行使职权的行为,确认的结果是确定司法机关及其工作人员行使职权的行为是否违法侵权,确认的作用是决定是否启动刑事赔偿程序。

因此,确认制度应当是为赔偿请求人与违法机关提供一个平台,就侵权责任的三个要件展开质证与辩论,双方充分表达自己的意见,使事实问题清晰明确,形成一个结论。赔偿委员会仅就赔偿问题进行审理,确认过程中形成的结论将成为赔偿委员会审理过程中的重要依据。赔偿委员会仅依据此结论作出法律适用,形成判决,而不再对事实问题进行审理。

二、确认制度存在的问题

国家赔偿法第20条对“确认”的规定闪烁其词,没有明确规定确认的主体、标准、程序和期限;虽然规定了不予确认有权申诉,但向谁申诉、申诉的审查期限、申诉的次数和层次未作明确规定。这不仅给赔偿请求人申请确认造成困难,也给司法实践带来很大的不便。可以说国家赔偿法第20条的规定与法治原则要求的公正、回避、控权、监督、效益等目标有一定差距。豎

首先,现行国家赔偿法对确认主体没有作出明确规定。司法实践中,在公、检、法分工负责的体制下,确认违法基本上是由涉嫌违法的机关自身进行。确认“ 门槛” 高低的标准掌握在赔偿义务机关的手中,这种“ 自己当自己案件法官” 的程序使得确认违法极其艰难。另外,国家赔偿法规定的确认程序救济途径是一种自律性的内部监督机制。在赔偿义务机关拒绝拒绝确认的情况下,赔偿申请人只能向其上级机关申诉并请求其确认。封闭的、不透明的、缺乏当事人参与的申诉机制,加上上下级相互依附的利益关系,其中立性、公正性很难保障。而作为最终处理机关的赔偿委员会不享有对违法行为的确认权,因而赔偿委员会的功能极其有限,甚至有人戏称其为“计算器”。豏

其次,现行国家赔偿法对确认的期限未作严格限定。因此有些确认机关出于对部门利益的考虑,对应当依法确认的违法事实往往不及时依法确认,拖延的情况屡见不鲜,使赔偿请求人求赔无门,也给日后人民法院审理国家赔偿案件的查证、质证工作带来困难。

第三,现行国家赔偿法对确认的形式没有明确的规定。司法实践中,确认的最主要的表现形式是有权确认机关作出的确认书,如果相应的侵权行为已被撤销或被纠正,那么撤销、纠正侵权行为的法律文书也应视为确认书。这些表现形式实践中比较容易把握,但实践中有相当多的司法行为比如法院错发传票、刑讯逼供、违法使用警械等等没有相应的确认机制。

三、确认制度的改革

罗尔斯在《正义论》中提出程序正义理论,认为完善的程序正义才是一种最理想的状态,通过公正的程序达到公正的结果才是权利保护的最佳状态。关于程序正义的具体内容,学者们提出大体应包括以下方面:(1)裁判者是中立的;(2)程序能确保利害关系人参加;(3)当事人平等对话;(4)保证当事人充分陈述主张;(5)平等对待当事人;(6)程序能为当事人所理解;(7)充分尊重当事人的处分权;(8)维护当事人的人格尊严;(9)当事人不致受到突袭性裁判。豐

由上述可见,确认主体作为裁判者,不能是有利害关系的赔偿义务机关,而应该单独选择一个中立的机关。确认程序不能是秘密的、背靠背的、书面的,而应当是公开的、赔偿请求人与赔偿义务机关面对面的、可以当场进行辩论、充分表达自己意见的。同时,考虑到成本与效率,确认程序应当具有准司法性或者司法性,即经过这一程序必须要解决一定的问题。

笔者意见,确认程序应当具有准司法性,用于解决刑事赔偿的事实问题,为之后适用法律解决赔偿问题做好准备工作。根据我国目前的司法现状,在确认程序中引入听证制度,无疑是一个良好的改革方案。

(一)确认程序中实行听证制度的意义

首先,在确认过程中实行听证程序有利于查清案件事实,提高效率。听证的主要目的就是要弄清事实,发现真相。听证一词从字面上看,是听取证据的意思,因此,听证的核心程序是质证。刑事赔偿案件设置听证程序后,赔偿请求人和赔偿义务机关可以在一个中立机关的主持下,就司法侵权造成赔偿请求人的损害事实进行举证、质证,最后就事实问题形成一个结论。根据这一结论,可以对案件分流:简单的、赔偿义务机关主动赔付且双方易于协商一致的,则进入先行处理程序;复杂的、赔偿义务机关拒绝赔付的,则提交赔偿委员会审判。这样的程序设置,使赔偿委员会对证据的认定更为客观,有利于查清案件事实。同时,还可以提高赔偿委员会的办案效率。

其次,在确认过程中实行听证程序有利于司法裁量权公正行使,为公正裁决提供了程序保障。我国的司法赔偿义务机关与法院同属于司法系统,因此赔偿请求人往往对法院赔偿委员会的自由裁量权抱有不信任的态度,他们希望通过一种合理的程序对司法裁量权进行控制和监督,听证程序正好可以满足他们的愿望。豑因为,听证活动一般都要公开进行,这就使司法裁量权处于公众监督之下,滥用自由裁量权的行为就会大大减少;赔偿决定必须基于听证结果作出,这就要求赔偿委员会通过听证查清案件事实,充分掌握证据材料、说明适用法律的理由,以事实为根据,以法律为准绳,客观公正作出裁断,尽可能避免主观臆断带来的偏差;听证程序有一系列为保证裁决公正运行的基本准则和相应制度作为保障,如职能分离原则、回避原则、禁止片面接触原则、当事人在听证程序中法律地位平等原则以及决定必须基于记录原则等。豒

最后,在确认过程中实行听证程序有利于增强最终结果的可接受性,尽快解决赔偿纠纷。没有人比当事人更了解真实情况,确认程序解决的就是违法行为认定的事实问题,所以如果不给赔偿请求人一个陈述意见的机会就对这些问题作出认定,那么他们往往会对最终的裁判结果持怀疑态度。 “正义不仅要得到实现,而且必须以人们能看得见的方式实现”。经过听证程序,当事人在听证主持人主持下有一个陈述事实和说理、辩解的过程,对不利于自己的证据进行反驳,这体现了对当事人尊严的尊重,有利于促进赔偿请求人对赔偿活动的参与,保障了赔偿请求人对定案证据的知情权。

(二)确认程序中实行听证制度的具体构建

1.听证程序的主体

听证程序主体包括听证组织者、听证主持人、听证当事人、听证其他参加人员和旁听人。其中负责听证会的组织、保障听证活动正常进行的工作人员主要指听证主持人、听证员和书记员。为了保证听证的公正性,听证组织者应由一个中立机关来担任。笔者认为可以在人大法工委之下设立一个刑事赔偿办公室,专门负责解决刑事赔偿的事实认定问题,由其中的工作人员担任听证主持人和书记员,而听证员则设立一个听证员目录,类似仲裁员目录,由大法官、法学教授兼职担任。

2.听证程序的启动

听证程序,应当由赔偿请求人提出赔偿申请后,由刑事赔偿办公室经过形式审查后决定是否启动。刑事赔偿办公室决定听证的,应当通知赔偿请求人和赔偿义务机关听证的时间、地点以及听证人员的组成名单,并告之各方有对听证人员提出回避的权利。

3.听证程序的内容

听证的主要任务是查明司法侵权损害事实是否存在以及损害程度的大小。整个听证过程将围绕相关证据进行陈述、质证和申辩。听证会正式开始前,主持人应当核对听证参与人的身份,审查代理人的代理权限是否合法,并告之各方有举证、质证、申辩的权力。听证正式开始后,可以按以下步骤进行:

(1)由赔偿请求人陈述赔偿义务机关的侵权行为给自己造成的损害及损害程度并举证。

(2)由赔偿义务机关对自己做出的司法行为进行合法性阐述并举证。

(3)由赔偿请求人和赔偿义务机关质证,并进行辩论。

(4)听证会结束以前,听证主持人可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关,在自愿、合法的基础上就赔偿的具体事宜进行协商。

(5)听证会结束后,协商一致的,直接进入先行处理程序;协商不一致的,提交赔偿委员会依法作出裁判。

(6)听证主持人根据所认定的事实和证据作出听证报告书。其内容包括:案由;听证参加人员的基本情况;听证举行的时间、地点、方式;听证的简单经过;最终查明的案件事实。听证报告书送交赔偿委员会,成为最终做出刑事赔偿裁判的唯一事实依据。

四、结语

近年来,我国刑事赔偿案件数量逐年上升,但赔偿请求人真正获赔偿的情况却不尽如人意。究其原因,主要是由于我国《国家赔偿法》所规定的刑事赔偿程序缺乏公正性、透明度,基本上是“暗箱”操作,赔偿请求人即使提起刑事赔偿请求,最终也往往不能获得应有的赔偿。因此,将公正的听证程序引入刑事赔偿程序中已势在必行。

笔者对于刑事赔偿程序的改革构想如下:赔偿请求人向刑事赔偿办公室提出赔偿申请,刑事赔偿办公室进行形式审查后,对于符合规定的决定召开听证会,对赔偿义务机关的侵权行为予以确认。确认后由听证主持人组织双方就赔偿问题进行协商,若协商一致,则进入先行处理程序;若协商不一致,则由听证主持人结束听证会,作出听证报告书,提交赔偿委员会裁判。赔偿委员会将根据听证笔录中认定的事实情况适用法律,作出最终裁判。