对建立我国行政调解制度的思考

范志存 于 芳

摘要行政法第50条实质上确立了我国的行政诉讼不适用调解制度,但是调解行为却在司法实践中大量存在。本文建议对目前的撤诉制度进行改造,吸收其合理内核建立行政调解制度。但是在制度的建构上应该强调确立行政调解的有限性原则,并做好其它配套工作。

关键词行政调解撤诉建构有限性

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-069-01

一、建立行政诉讼调解制度的理论基础

(一)公权力理论的发展

在行政法理论和实践飞速发展的当代中国,行政诉讼中不适用调解这一原则并非不可动摇的。由原来的威权国家公权力至上逐渐向带有协商、合作精神的公权力过渡,建立服务型政府和合作型政府也已经成为现代行政法上很先进的人文理念。在行政诉讼领域如何贯彻依法行政理念、服务与合作理念,如何充分保障行政相对人的程序性权利、调动行政相对人积极参与解决行政争议的积极性等问题就摆在了理论界与实务界面前,而行政诉讼调解制度就为我们提供了一个良好的解决问题的思路。

(二)契约理念在行政法的引入

将契约理念引入行政诉讼过程,契约理念中所包含中的自由、平等、互利等观念,能够使诉讼的过程处于相对稳定和确定的状态,增加诉讼结果的理性和效益,克服诉讼过程中可能出现的风险,摆脱诉讼结果的不确定性。诉讼调解制度的出现,正是这种契约理念在行政诉讼领域中的重要反映,契约文化及其所代表的自由、平等观念也为行政诉讼调解制度的运行提供外在的观念环境。

(三)域外经验

德国行政法明文规定可以进行有限度的协商。《德国行政法院法》第87条规定:“审判长或其指定之法官,为使争诉尽可能一次言词辩论终结,于言辞辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”我国台湾行政诉讼中,1998年修正的台湾《行政诉讼法》中对行政诉讼中的“和解”制度进行了规定。同时,美英等国家的司法审查制度中协商自治规则的有效运用对我国行政诉讼建立调解制度同样具有直接的参考和借鉴价值。我国加入WTO后,行政审判具有了更强的外向性,借鉴其他国家或我国台湾地区的解决争端机制实在是无可回避的出路。

二、构建我国行政诉讼调解的制度设想

在行政诉讼中引入调解,改革者不仅必须具有现实主义态度和超越形式主义法治的理论勇气,而且必须构建一套相对可行的体系对之加以保障。

(一)严格界定适用范围

首先要强调在行政诉讼中适用调解的范围应当是有限的,不能实行民事诉讼中那种完全调解制度,而只能实行有限调解制度。适用范围应明确界定。

第一,因行政主体的非强制行政行为引起的行政争议。在非强制性行政行为中,行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对人不服从,行政主体不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。该行政行为实现是以相对方的认同为前提。

第二,因行政主体行使自由裁量权作出的行政行为而引起的行政争议。在这种争议中,法院在行政主体的自由裁量权范围内进行调解,行政主体改变其不合理的行政行为,使其行政更趋科学、合理,符合行政诉讼的根本目的。

第三,因行政赔偿和行政补偿引起的行政争议。行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定,因此对行政补偿案件同样应可以适用调解。

(二)当事人启动原则

为了更好的保护相对人的合法权益,杜绝个别法官或行政主体以权压制相对人,强迫相对人达成调解,调解应当由当事人的申请启动,法官无权自行启动行政诉讼的调解,确保在合意形成的整个过程中,当事人的意愿得到尊重,当事人成为合意的真正决定者。

(三)程序要求

第一,调解的次数与时间应该有所限制。为防止案件久调不决,以拖压调,应对调解的次数作出限制。为了与调解的阶段相协调,调解的次数不应超过两次。

第二,赋予调解协议的法律效力。经法官审查后确认的合法的调解协议,其效力主要有两部分:一是终结诉讼的效力;二是与判决有同等的效力,即包括形式上的确定力与实质上的确定力。即,指当事人不得以上诉的方法,请求将判决废弃或变更;诉讼标的在确定的终局判决中经裁判后,除法律另有规定外,当事人不得就该法律关系再行起诉。调解书具有与判决书同等的法律效力,一方不履行的,对方可申请人民法院强制执行。

(四)法官在调解中的地位与作用

法官在行政诉讼调解中的职权作用应当限于以下几个方面。

第一,提供调解环境。在当事人符合调解要件的前提下,适时为双方提供协商、对话的机会和场合,提供平等对话的平台,起中介、沟通作用。如果双方在诉讼过程中产生情绪上的对立,法官应当缓和气氛,引导双方在自愿基础上进入协商过程,帮助当事人恢复对话。

第二,控制调解进程。法官在调解过程中应当了解争执的真相,指导双方当事人集中地对争议的问题按时提交诉辩理由和证据,帮助双方当事人归纳争议的焦点和分歧,对相关的法律、政策及调解方案作出解释。

第三,审查调解协议。双方达成调解协议后,需要双方当事人对法院进行相一致的陈述, 由法院对调解协议的合法性进行审查。但此处的“合法性”并非严格的实体合法性,而是只要不违反相关法律的禁止性规定,即应认为其合法。

行政诉讼有限调解制度是一个结构复杂的司法程序系统,其实行和运转须以宏观制度设计和微观技术运作的共同支持与配合为前提,因此还要需要立法者与最高司法机关的通盘考虑与恰当安排。