浅析小产权房法律问题

王云利

摘要几年前,小产权房以其低廉的价格出现在房地产市场时,曾引发了各界的关注。最近,随着建立城乡统一的建设用地市场政策的提出,小产权房问题又一次成为房地产界的热点事件。本文通过对小产权房性质、产生原因及利弊分析后,结合近期相关政策对小产权房问题的解决对策提出一些建议,以期能对小产权问题的妥善解决起到些许作用。

关键词小产权房风险性二元土地所有权制

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-108-02

一、小产权房的性质

小产权房是指在农村集体所有土地上建造的,出售给非本集体经济成员的房屋。由于此类房屋不具备国家核发土地使用证的条件,无法办理由县级以上地方人民政府,房产交易管理机关也不对此类购房合同给予备案,因此购房人只能得到由拥有该集体土地所有权的乡(镇)合作经济联合体或乡政府制作颁发的权属证书。小产权究竟是否具备合法的身份呢?学术界在此问题上存在着两种截然不同的观点,一方的观点是:小产权房是合法的,他们的依据是《宪法》第八条:“参加农村集体经济织的劳动者,有权在法律规定的范内经营自留地、自留山”和《宪法》第十条:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”的规定。提出小产权房是集体组织在本集体所有的土地上建造并出售的,根据以上两条法律规定,是属于合法经营范围。因此,建造小产权并出售并无违法之处。另一方则提出,由于农村集体所有土地上建造的房屋只能供给本集体经济组织内部成员所有,现存大量的出售给非本集体组织人所有的小产权房是不受法律保护的。

(一)以往法律规定

《中华人民共和国土地管理法》第63条第1款这样规定:“农民集体所有土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设。”相关的政府部门也曾对小产权房问题表示出过明确态度. 2004年 11月国土资源局《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地 ,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”国务院办公厅在2008年1月11日下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》曾针对小产权房问题作出如下批示:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”2008年10月22日国务院新闻办公室的新闻发布会上,中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文就农村小产权房问题,作出如下的说明:小产权房违法,绝对不允许再建设。

(二)近期政策动向

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》针对农村集体土地利用提出:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革”。

通过对比以上政策法规可见,以往国家为了保护耕地,维护粮食安全和农村社会的稳定,严格禁止在集体土地上建造小产权房出售给城市居民,然而随着城乡统筹发展建设的要求及小产权房积极作用的展现,国家针对小产权房的态度正在逐步发生变化。

二、小产权房的现状及存在原因

根据国家相关部门2007年不完全调查显示,现存小产权房的数量非常庞大,北京市早已突破 1000万平方米,大概占住房总量的20%,分布在房山、通州昌平、顺义、密云等京郊;西安市郊小产权房超过 100万平方米;深圳等一些城市小产权房所占的比重甚至高达40%. 在政府三令五申禁止城镇居民购买小产权房的形势下,小产权房的开发、销售仍然如火如荼,并在全国范围蓬勃发展。

通过对房地产市场的调研可以发现,小产权房迅速发展的原因主要体现以下几方面:从购买者角度看主要是基于日益高涨的城市商品房价格。根据对全国26大中城市的统计数据显示,2005～2007年平均三年商品房的房价收入比均大于6,深圳、北京、上海三城市房价收入比超过13。 如此高的房价超出了一般收入家庭的购买能力,迫使他们不得不将眼光投向市郊的小产权房,而小产权房的价格大多相当于商品房的30%至40%。以首都为例,北京市内商品房最低价格也在10000元/平方米以上,而京郊的小产权房价格大多在3500元/平方米至4000元/平方米左右。这样悬殊的价格当然让许多人心动,从而忽略了购买小产权房的风险性。其次,从小产权房的地理位置看,小产权房大多位于近郊,交通相对方便,空气质量又好于闹市区。这一特点又恰恰迎合了,一部分想购买的小产权房用于退休安享晚年的购房者心理。再次,还有一部分人购买小产权房是出于投资的目的,他们根据《物权法》对私人财产的法律保护,预期国家在处理小产权房问题上,最终会给小产权房一个合法的身份,这样他们低价购买的小产权房变成了合法的产权房,价格就会翻几番,达到他们投资的目的。从出售者角度分析,主要有以下几方面原因: 一部分出售者是在城市购买了商品房的原集体经济组织的成员,他们在城市拥有了稳定的收入,甚至获得了城市户口,他们的在农村住房自然要出售;还有的出售者的是因为土地被政府征收,每户获得三到五套住宅楼作为补偿,闲置的住房要对外出售;最后一部分人,他们的目的就是纯粹为了获取经济利益,利用旧村改造或新农村建设过程以安置的名义,在本集体土地上建造的多于实际安置需求的住宅。这部分房屋由于是以安置的名义建造的,一无购地成本,二无各种税费,出售后所获得的巨额利润的吸引,当然会让一部分人不顾相关法律法规规定,私自建造房屋销售。

以上两个购销两方面的原因,是小产权房存在的表面原因,小产权房存在的根本原因在于我国二元制的土地所有权制度。所谓二元土地所有权制度是指在我国土地所有权形式有两种,一种是属于国家所有的土地,针对的是城市城市市区的土地;农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定,只有国家所有的土地才能用于房地产开发,农村集体所有的土地不能直接用于商品房开发建设。只有通过国家相关部门补偿征收后,变集体所有的土地为国家所有的土地,才能出让给有资质的房地产开发企业进行开发。然而事实上,国家一边禁止集体所有土地直接进入土地流转市场,一边又通过低价征收了集体所有的土地,然后以征收补偿费用的几十倍甚至几百倍的价格出让给房地产开发商。同是一块土地,同是一样的用途,农村集体经济组织所有时,不允许出让给房地产开发。在经过政府部门的征收,并加价了几十倍后就允许。在这种情况下,有些集体经济组织为了维护自身经济利益,在集体所有的土地以各种名义建造房屋,并通过出售获取了一定的经济利益。

三、小产权房的利弊

小产权房的积极作用:1.在集体所有土地上开发建造小产权房,打破政府对土地开发市场的垄断,降低了因垄断建设开发土地供给而形成的地价虚高,起到平抑高涨商品房价格的积极作用,而且小产权的存在也确实解决了一部分低收入家庭的居住问题,缓解了城市住房压力,有利于社会和谐;2.农民或集体经济组织通过出售小产权房获得了一定的经济利益,增加了农民的收入,提高农民生活水平,拓宽农民创业融资渠道,有利于农村经济建设的发展;3.对于地方政府来讲,小产权房的开发建设有利于促进本地各项基础设施建设,能够促进早日实现城乡统筹发展。

小产权房存在的弊病:1.小产权房最大的弊病就是风险性。第一:由于小产权房建造在集体所有的土地上,不具有国家房产管理部门颁发房屋所有权证的资格,并且购房合同未经合法程序进行备案。后果是一旦国家认定该小产权房是违法违规开发耕地建房,要求拆除小产权房,或者发生了其它任何产权纠纷,购房人将无合法理由得到补偿;第二:由于小产权房没有合法的开发建设手续,游离于有效监管以外,房屋建设质量未经相应监督,这样就无法保障房屋质量。此外,小产权房的配套工程建设及后期维护也存在着相当一定的隐患;2.小产权房如果无序建造会破坏土地利用总体规划,造成建设用地失控,并且私自开发集体所有土地的会影响耕地保护,甚至于危及粮食安全;3.小产权房以其低廉的价格进行销售,会扰乱房地产市场正常秩序,造成商品房价格的严重混乱,并且危及国家对房地产市场有效管理。

四、小产权房问题的解决对策研究

由于小产权房问题不仅关系到农民、城市居民、开发商及地方政府的经济利益,还关系到国家的粮食安全和全社会稳定的大问题,各级政府有关主管部门和各类学者都十分关注小产权房问题并积极提出解决对策。中央党校三农问题研究中心副主任徐祥林在十七届三中全会上提出了:”只要小产权房符合政府规划,农民就应该可以进行小产权房开发,不必非得由政府征收、政府转让给开放商”的观点。也有学者也认为,由于小产权房违法的根源在于不符合城乡规划和土地用地管制政策,那些在城乡规划范围之内的小产权房,可以通过补缴土地出让金等方式将土地变成国有土地。国土资源部副部长鹿心社就《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》有关问题接受专访时,谈到小产权房问题解决对策时说:“要深入研究,分类分析,采取有针对性的措施,来化解历史上形成的小产权房问题。”可见针对小产权房问题的解决对策要从多角度,多方面着手。

(一)法律政策制度方面

党十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场。报告明确地表示,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这一决定的提出,为完善解决小产权房问题,提供了政策上的有力保障。根据这一决定的思路指导,只要经有关部门批准,集体所有的土地就可以参与房地产开发。小产权房定性问题的关键在于:小产权房的开发建设是否得到了有关部门的批准。所以,针对小产权房问题,在法律政策方面,当前至为重要的是要及时出台相关具体实施细则,例如,集体土地直接进入市场流转应该采取什么方式,集体土地的交易要通过哪些部门的批准等等。

(二)需求关系方面

小产权房最大的消费群体是城市中的中低收入者,他们购买小产权房的原因是住房制度改革中住房保障制度的缺失和城市商品房价格超出中低收入者的承受能力。针对这部分群体:一方面,要建立健全住房保障体系,加大力度建设廉租房、经济适用房,积极有效地解决城市中低度收入居民的住房问题,以保证他们基本的住房生活需求。另一方面要加强对房地产市场的有效监管,控制房地产市场投资过热的状况,有效稳定城市商品房价格。这样一来,对小产权房的需求量大大降低,易于政府相关部门将小产权房建设控制在合理合法的范围内。而且农民也会自觉遵守土地利用总体规划和农地管制制度,减少违法建房的行为。

(三)具体处理原则

针对目前小产权房问题的具体情况和国家现行政策方针的要求,处理小产权房问题应该根据其各自的具体情况,遵循具体问题具体分析的原则,进行分类分析处理。第一类,对于已经建成并已出售的符合城市规划的小产权房。应该责令责任人在补交土地出让金和各种税费后,由相关部门予以颁发产权证件。第二类,已经建成或在建但尚未销售的小产权房,可以根据实际情况,结合国家推进经济适用房、廉租房等保障性住房的建设要求,将这类小产权房转换为保障性住房。第三类,对于违反土地利用总体规划,未经相关部门审批的占用基本农田建设的小产权房要坚决拆除,并追究相关责任人的法律责任,然后通过调整土地利用总体规划使其符合规划。

总之,在以和谐为社会发展主题的今天,解决小产权房问题,要求相关部门一定要厘清各种情况,协调好各主体间关系,平衡好各个方面利益,制定切实有效的可行性方案,最终实现既能保护农民利益、促进农村经济发展,又能保证城市居民利益、维护社会稳定的目的。