论构建审调分离下的人民调解制度

陈晓晖

摘要我国民事诉讼法规定了审判和法院司法调解两种独立制度,因其程序内部的不当,引发了学者对司法调解制度存废的争论。立法者有必要通过审调分离的制度改革,构建起一个以人民调解委员会为主导的诉讼外人民调解制度,以满足由刚性判决来塑造我国民事审判方式的基本性格特征和当事人对可替代纠纷调处方式的程序性权利的需要。

关键词司法调解审调分离人民调解联调委

中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-161-02

笔者结合在上海市虹口区欧阳路街道司法所工作实际,对法院的司法调解制度及现行的人民调解制度进行了近2年的调研,提出在审调分离的构架下建立人民调解制度的构想。

一、制度由来

(一)调解制度的历史回顾

调解作为中国传统法文化资源,是中华法系的基本标志。早在西周的铜器铭文中已有记载,并逐渐形成一个多元化的纠纷解决机制。调解在古代不仅是民间的血缘、地缘组织解决其内部纠纷的主要手段,在官方衙门的公堂上,它也是与审判和判决密不可分的解纷方式。在实际的纠纷解决中官府调解和民间调解往往相互配合,形成互动,如清代的民间调判制度。

近代调解制度的雏形孕育于第一次国内革命战争时期的农民运动,在第二次国内革命战争时期,得到进一步发展,但该阶段是以基层政府调解为主,仍系诉讼外的人民调解的范畴。

调解在抗日战争时期的革命根据地发展到了一个新的阶段,并形成制度化的系统,成为当时纠纷解决的主要方式。这一阶段的调解不仅包括民间自行调解,群众团体调解和政府调解几种诉讼外调解的形式,而且出现了司法调解,并发展为著名的“马锡五审判方式”。

由此,以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解并存的局面形成。

(二)调解的制度分野与立法演变

我国先后通过一系列法律,法规的制定和修改,确立了人民调解制度和诉讼调解制度。我国民诉法第16条规定,人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下,调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷,如有违背法律的,人民法院应当予以纠正。这就从法律上肯定了基层法院对人民调解委员会的业务指导和监督。

建国后,国家对人民调解进行了一系列的立法活动,从1954年的政务院颁布的《人民调解委员会组织通则》到1989年国务院通过的《人民调解委员会组织条例》以及2002年最高院通过的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部颁布的《人民调解工作若干规定》确立了人民调解的法律效力,对当时的人民调解工作起到了积极的作用。

与人民调解相伴同行的法院调解也经历了类似“调解→判决→调解”的历程。1982年第一部《民事诉讼法》一改60年代以前的“调解为主”的司法惯例,规定“人民法院审理民事案件应当着重进行调解;调解无效,应当及时进行判决”,实现从“调解为主”到“着重调解”的转轨。1991年颁布的《民事诉讼法》又删去了“着重调解”的规定,代之以“根据自愿与合法原则进行调解”。1998年最高院颁布的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》仅一条对调解作了简约规定。而1999年制定的《人民法院五年改革纲要》则未将调解纳入改革范围。法院调解日趋冷落,至2005年,法院调解又被提到“东方经验”的高度。

可见,人民调解制度总是伴随着法院的司法调解制度亦步亦趋地走到今天。

二、制度分析

(一)调解的制度价值

西方法谚说,坏的调解胜过好的判决。言下之意,法院的诉讼处理不大可能导致诉讼的真正解决,无法导致一个诉讼双方都能接受的结果。由此,调解的制度价值大致可概括如下。

首先,运用调解手段解决民事纠纷在中国由来已久,且深受儒家“和为贵”、“中庸”、“息讼”等无讼思想的影响,调解观念根深蒂固。

其次,调解较之诉讼程序时间短、效率高、成本低,且当事人在互相退让妥协中达成协议谅解,有利于维系感情,日后还能合作,不至于矛盾激化、反目成仇;而诉讼审判则不是秘密地进行,必须打开一个缺口,引进社会监督力量,使得矛盾暴露在社会舆论下,双方争锋相对异常白热化,不利彼此关系的修复。调解能彻底化解矛盾,从当事人心里根本解决纠纷,缓解社会矛盾,有利于社会稳定,被世界人民誉为“东方经验”。

再者,有利于节约大量的司法资源,使法官队伍建设真正走上“精审判、职业化、精英化”道路。当前审判人员编制不能与激增的受理案件适应。法院成为解决纠纷的第一道、最后一道,甚至唯一一道防线,大小的案件潮水般地涌向法院,造成司法资源的极度浪费。

最后,调解能满足和解决不同当事人价值取向多元化的问题。当事人愿意牺牲部分公平来换得纠纷的及时解决(效率),这也体现了当事人对某种司法利益交换价值的自主选择权。

(二)审调合一构架下司法调解的制度弊端

1.将调解规定为我国民事诉讼法的一项基本原则是欠缺合理性的

第一、法官的身份竞合及调解偏好,使重调轻判成为必然,这是因为:(1)法律规定,经过调解结案的案件不得再提起上诉。这也就意味着一审法官不存在错判的可能了,这是一个评价法官业务水平的重要的指标,自然受到法官们的垂青,成为法官的偏好了;(2)面对目前严峻的上访形势,调解结案明显具备避免政治风险的诸多优势。

第二、强制与自愿的矛盾,使自愿原则变形虚化而难以实现,变相强制调解。法官的双重身份的竞合更易获得调解成功,但不易真正贯彻自愿原则。司法实践中,强制的契机不会以纯粹的形式表现出来,而是采取尽可能隐蔽的方式。“以劝压调,以判压调,以拖压调,以诱压调”的情况时常发生,故有当事人当庭被迫同意了调解书的内容,在调解书送达时往往行使反悔权,拒绝签收,再进入诉讼程序,浪费司法资源、增加诉讼成本。

第三、调解书送达难,调解易被个别当事人当作诉讼过程中的一种手段被不正当的利用。比如,以反悔权试探对方当事人的心理状况底细,揣摩法官处理结果,反反复复,作为讨价还价的砝码、拖延诉讼的目的,增加讼累、滥用司法资源。

2.法院司法调解无法使公众树立起司法的最高权威意识

第一、法官“背对背”地与当事人进行调解,穿梭于它们之间进行讨价还价,法官的中立地位与尊严难以维系,司法权威难以树立。

第二、法院调解制度缺乏对调解程序的相关监督制约条款,法院调解中实体法和程序法对法官的约束均被软化,从而助长了司法不公,司法腐败和地方保护主义等不正之风。

3.司法调解与调解制度天然秉性相悖

第一、调解并不意味在降低成本的前提下尽量实现审判式的纠纷解决,而应该是从侧面促使当事人自主解决纠纷的制度装置。让步息讼与权利保护的矛盾,使当事人的合法权益难以得到切实保护。调解的本质特征在于当事人部分地放弃自己合法权利,这种方式不同于判决——权利是受国家强制力保护的利益的本质;一味坚持查清事实、分清是非,只会增加诉讼成本,降低调解的效率性功能。另外,确定查明事实、分清是非作为调解原则不能满足程序逻辑上的自恰性,因为它是判决的前提,不应该是调解的前提,调解仅以双方合意为前提。

第二、审判是程序的典型,调解较审判而言,却具有一种反程序的外观。严格依法解决纠纷与适用法律的流动性、随意性的矛盾,使合法性原则得不到遵守;强调调解以查清事实、分清是非为基础的规定与处分原则相悖,也不符合现代契约自由精神,与其简便、快速、彻底、低成本、高效的目的和初衷不符。

综上所述,在审调合一构架下的司法调解和人民调解并存的弊端显而易见。两者是一种此消彼长的关系,这种冲突逐渐形成制度间的内耗。这样的制度设计,使司法调解与人民调解之间关系尴尬。社会转型,人民调解的社会价值以及实践受到冷落,咎其原因,是人民调解没有最终的强制执行力。相比法院的司法调解,理性的当事人自然不大可能去优先考虑。

三、制度构建

笔者认为,人民调解制度走到今天,出现了该制度本身无法突破的瓶颈,必须整合资源,夯实制度对接的理论基础。整合地区司法资源、完善现有的人民调解委员会制度、形成合力,构建起调审分离的人民调解格局才是不断

完善人民调解制度的发展方向和可靠路径。

(一)明确基本构建理念

首先,确立正当的诉讼目标—判决,将调解从法院诉讼程序中分离出去,并整合其他形式的调解制度建立单一、有效的诉讼外人民调解制度。

其次,我们牺牲调解的部分灵活性而是其走向程序化、制度化,使调解真正成为民主、高效、低成本的合意解决纠纷机制。

再者,真正赋予双方当事人以程序选择权,充分尊重当事人意思自治,选择最利己的程序,实现利益的最大化。由当事人的意志决定在调解与审判之间转换,但当事人一旦从一个程序转向另一程序便不可逆转,即“程序权利两次用尽”,避免程序的反复导致权利被滥用。

赋予调解书最终的司法效力,具有强制执行力。取消反悔权,调解书自双方达成合意,自愿签署时即刻生效,具有法律约束力,而并非一般的协议或合同效力,并不得再提起诉讼。

(二)框定具体制度安排

1.总体制度构建

实现审调分离、适度庭前调解制度,以联调委的调解程序前置或“程序权利两次用尽”取代庭审中的司法调解程序。

2.领导机构建制

由各级司法局、人民法院共同组建的人民调解指导委员会作为领导机构,各级司法局的分管领导任相应各级联调委主任。实践证明,坚强有力的领导体系是保证。

3.调解庭层级设置

市、区分别设置两级联调委;街道、居(村)委会设调解工作室,由司法所统一领导;在法院内部设立人民调解工作室进行诉前、诉中的人民调解工作,实现人民调解与法院审判的科学对接;设立巡回调解庭,解决派出所等行政机关调解工作室常设问题,实现人民调解与其他行政部门的行政调解工作全面对接,真正做到调解工作全覆盖。

4.人民调解员选任

这里涉及各级各类调解工作室调解员的任职资格、调解庭的组成及决议方式。人民调解员大致可分为常任调解员和非常任调解员两类。常任调解员包括:在编的司法局(所)负责人民调解工作的人员、返聘的法院离退休的法官、居(村)委会中熟悉法律的工作人员等;非常任的调解员可以是律师志愿者、外聘法律专家、社区中威望较高的“老娘舅”等。调解庭的组成、决议可以参照仲裁庭的程序加以规制。

5.调解员的培训及考核

通过司法局选拔人民调解员来法院从事辅助调解工作,在法院设立专职的人民调解指导办公室,并抽调民庭法官进行专门负责培训。建立法院和司法局之间的每月联席会议,实行三个月一期的人民调解员法院轮换上岗培训制度,既使人民调解员协助法院进行了审前辅助调解,减轻了民事法官的工作压力,同时也使人民调解员接受了扎实的业务指导和锻炼,形成对人民调解员的长期轮训机制。完善目标管理考核制度,形成一套行之有效的兼顾办案数量、质量、社会效果、申诉率、进入执行程序率等方面的激励机制。

6.调解员职业化

经过任职考试与调解实践,符合调解工作要求的工作人员,可以持证上岗,换言之,需要达到“准法官”标准,才能制作高质量的调解书。

7.调解程序保证

人民调解及其结果欲取得公正性的外观,程序的保障必不可少,但是严格的程序设计有会破坏调解的灵活性这一根本性特点。所以,有必要制定全国统一的《人民调解法》,在程序上规范调解工作是调解结果具备最终法律效力的必要条件。

8.调解书法律效力

本文所讨论的人民调解是目前司法行政部门领导下和法院系统指导下的民间调解制度。调解书本身欲取得终局的准司法效力,而不是作为一般民事合同性质的权利外观,就必先使人民调解制度取得准司法性,这就需要在统一的《人民调解法》中得以正名。只有具备上述条件才能真正形成调解书最终的准司法效力和强制执行力。

四、结语

只有构建起审调分离的人民调解制度才能使人民法院的审判工作向法官职业化的“精审判”之路快步迈进,也才能使人民调解工作实现司法资源的最大整合,减少制度间的冲突与内耗,提高程序内部的自恰性,实现审判与调解两种制度的功能互补,推进人民调解制度继续向纵深方向发展,发挥其应有的功效,促进社会的和谐与稳定。