我国警察体制改革研究与思考

胡云秋

摘要当今,中国正处于社会、经济的转型时期,社会制度体系正在不断的变革与完善。我国的警察体制在面临严峻考验的同时也酝酿着新的变革。特别是近期警察教育制度改革的提出,吹响了我国警察改革的“集结号”。相比国外的管理体制,我们有许多可以学习借鉴的地方。本文在参考国外相关制度的同时,结合我国的具体国情从警察的教育制度、管理制度、评估制度等角度入手,探寻了警察改革的新思路和新方向。

关键词警务规划绩效评估控权机制警察教育

中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-165-02

一、问题的提出

前几年的合肥、重庆袭警事件到今年贵州“瓮安”事件、上海闸北公安分局的袭警事件再到云南孟连袭警事件,袭警案件的频发给我们带来惨痛教训的同时也使我们不得不重新审视自己的体制。在构建和谐社会和公安工作重心发生根本转移的背景之下,我国警察体制存在的弊端日益明显,已经不适应新形势下公安工作的要求。因此,警察体制改革的呼声再一次的高涨,警察体制改革的的事项也再次提上了日程。那么我国的警察体制改革将何去何从?我国警察改革又将总何处着手?文章将试从现存警察体制存在的弊病及与发达国家的警察体制存在的差异着手,进行分析和论述并得出结论。

二、目前我国警察体制的主要问题

警察是在国家政权中按照统治阶级的意志建立,依靠暴力等强制性手段维护国家安全和社会秩序的武装行政力量。目前,世界上主要有三种警察体制:自治型警察体制、集权型警察体制、混合型警察体制。自治型警察体制的特点是:没有全国统一的最高警察领导机构,各地区按照本地区的有关法律设置警察,受各地方政府的管理和指挥。该体制是当今资本主义国家的主要警察体制。集权型警察体制的特点是:中央对全国警察进行集中统一管理,警察组织内部实行自上而下的垂直领导,地方政府无权过问警察事务。该体制源于法国。混合型警察体制的特点是:全国有隶属中央政府的最高警察机关,中央警察机关在警察业务上有权对各地方警察机关进行领导和管理;同时,地方警察机关又接受当地地方政府的领导和监督。

我国是一个多警种的国家,既有隶属于政府方面的警察(如公安机关人民警察、监狱人民警察等),又有隶属于军队方面的警察(如武警),还有隶属于司法机关的警察(如人民法院的司法警察)。我国警察体制是在建国后逐渐形成的“统一领导,分层管理,条块结合,以块为主”为特色的领导体制。属于典型的混合型警察体制。在这种混合型的管理模式之下,他们在行政上受同级政府的领导在业务上受上级警察机关的领导而容易使警察在执行公务的过程中出现混乱出现偏差。具体表现在以下几个方面:

(一)警务规划、警力配置的不合理

1.警务规划方面。(1)执勤方式单一。目前警察的执勤方式虽然有巡逻、驻点、划区管理等方式,但是还尚未完全改变过去以巡逻和值班为主的勤务模式。警察只是被动的处理已经发生的违法犯罪案件,不去积极的发现并有效的打击违法犯罪。这种“守株待兔”的执勤方式对社会治安状况的好转并未产生多大效用,反而使警察对犯罪分子的威慑作用削弱不利于犯罪的预防。(2)警务规划不够科学。警务活动不计成本,习惯于人海战术,动辄开展专项行动。整个系统没有建立起良好的行动机制。

2.警力配置方面。(1)从外部来看,由于政治经济状况的性差异,我国东西部、城乡之间警力配置明显失调。农村的面积远远大于城市,然而农村的警力却远远少于城市,甚至出现一个警察要管理几个村的现象。这在国外几乎是不能想象的事情。(2)从内部来看,基层警察的数量显得明显不足、执勤一线的警力要少于其他工作的人员。这就造成了一方面警察管理人员要多余执勤人员的尴尬,一方面说警力不足而另一方面警力又过剩的矛盾现象。

(二)权力划分不明、控权机制的相对滞后

1.权力划分不明。(1)关于警察,警察学老鼻祖、英国的罗伯特.比尔先生在170年前就提出了警察强力管理的“最后且最低”原则:只有到了其他部门、人员都不足以恢复秩序时,才能使用警察;只有在说服、建议和警告等各种非强力措施都不足以实现治安目标时,才能使用暴力。但中国目前的现状恰好相反,这不得不引起我们的反思。(2)警察权力过于宽泛。长期在这种政府或其他部动辄动用警力的情况下,警察的权力也随之逐渐的膨胀。没有警察管不了的事,以至于有人家里吵架都得打110让警察来解决问题。警察在人民心中的地位,警察权力的宽泛也由此可见一斑了。(3)警察自由裁量权过大。警察自由裁量权,也叫警察自觉权。它是指在执行公务的时候,在法律、法规对警察机关行使权力只作了笼统而无具体规定的情况下,警察机关和人民警察根据情况因地制宜、自行斟酌选择作出具体警察行为的一种权力。由于我国的行政立法特别是警察立法还不够完善,对于警察权力的行使和监督有许多法律上的空白为警察自由裁量权的扩大提供的可趁之机。

2.控权机制的滞后。(1)由于社会的不断进步、政治经济文化的发展,使得社会生活更加纷繁复杂。生活中不断出现新的情况,都交由警察进行管理。一方面使得警察权力不断扩大,而另一方面制度的发展有跟不上形势的变化缺乏有效监管,导致警察权力空前膨胀。(2)警察作为一个特殊的国家权力机关,对于警察执法过程中出现的问题,大多只能由行政机关通过行政复议自己解决。对于行政诉讼由于制度的不成熟以及和法院的特殊联系也基本形同虚设。到目前人民法院受理的行政诉讼案件也是凤毛羚角。这就好比在比赛中自己既是运动员又是裁判员,怎么能做到公平怎么能监督自己怎么能有效的防止腐败呢?

(三)绩效评估机制不健全

如何对警察的动作绩效进行科学合理的评价和判断一直是困扰学界和政府部门的一个难题。虽然经过近些年的不断摸索有所改善,但是目前这种状况仍未得到可观的转变。

1.绩效评估内容的单一。对于警察的工作我们只是从警察做为一个职能部门进行考察,而没有对他的进行全面可观的评判。也就是说我们评价警察的绩效基本上只是看他破案率的高低和辖区犯罪率的多少。这些固然重要但是却并非全部。评估机制的不健全直接影响了警察的工作效率,使他们满足于目前的现状而工作得不到相应的提高。也就造成了人民的期望与现实的差距,从而导致对警察的不满。

2.绩效评估方式的单一。警察的绩效评估虽不同于其他部门的评估但也有不少的相同或相似之处。可是我们只是采取单一的自下而上的封闭评估方式,局限性较大不利于发现问题和解决问题。

三、我国警察体制改革初探

我国是最大的发展中国家也是一个社会主义国家,因而警察体制的改革也必须结合我国的具体国情而进行。不能盲目照搬西方国家的制度,这样也只会适得其反。笔者以为警察体制改革,主要应从警察管理体制、警察监督体制、警察教育培训体制等维度进行探索。

(一)革新和完善警务模式,优化警力配置

1.调整、理顺各级公安机关的领导体制。一是在机构编制上,系统内部机构的设置、变更和撤销,人员的增减和录用,应由上级公安机关负责。二是在经费保障上,凡是有条件的,应由上级机关实行统一管理。三是在业务上,以上级公安机关的领导为主,在有限的范围内进行自主决策。四是在党的关系上,分局设立党委,直接受当地的党委的领导和管理。这样使得警务活动规范化统一化,在打击违法犯罪过程中会有组织有纪律有效率。

2.改变单一的警务方式。一方面警务方式单一使得我们在处理案件的时候显得非常的被动。所以我们要化被动为主动进行积极有效的预防,建立巡逻、临检、守望、值班、备勤、勤区查察等有效勤务方式,明确专属勤务和共同勤务。另一方面我们要加快建立和完善社区警务、巡防警务等新型警务制度,使得警务活动更加的规范合理。这不仅可以有效的预防和打击违法犯罪活动,而且可以密切警民之间的关系,有利于社会主义和谐社会的建设。

(二)科学合理划分公安机关的职责权限

1.交出“不该管、管不了、管不好”的事情,强化社会管理制度建设。一部分警察工作,比如防爆,留置,由军事化的武警来办。一部分由社会化的侦探来办,比如勘察犯罪线索,这种工作职业性非常强,最好与执法权分立,避免被执法权力干扰。一部分由事业公务员来办,比如户口,档案。这些工作完全可以公务员化,没有必要交给警察。

2.规范警察自由裁量权。警察自由裁量权的过大时由于缺乏必要的立法监管所形成。首先要完善警察程序立法。只有保证警察的执法过程的程序化、规范化、合法化,才能有效的防止警察执法的腐败,实现执法的法治化。其次要从完善行政法和其他配套法律法规。完善行政法明确警察的法定职权和权限,为警察的执法提供法律基础,同时也为对警察权力的监督提供必要法律保障。

(三)完善警察监督、绩效评估体制

1.拓宽绩效评估层面,从多维度丰富绩效评估的内涵。第一,要多方面完善绩效评估体系。绩效评估不仅要考虑破案率、发案率等因素而且要考虑人民满意度等外在因素,是评估能尽量的客观全面。第二,要完善绩效评估的信息沟通机制。警察绩效应当与其他部门的绩效进行挂钩形成良性的互动,使个部门实现信息的互动,为警察制定工作计划、提高工作效率提供必要信息参考。第三,要落实警察绩效评估机制,是绩效评估机制发挥应有的效用。建立绩效评估机制的目的在于促使警察不断改善工作方式提高工作效率,如果评估只是流于形式体制内部也就产生不了前进的源动力,评估机制也就毫无意义。

2.完善警察监督机制。从公安机关外部来看,首先要加强内部法治部门的监督。法治部门监督范围广大到执法制度小到执法细节都有涉及。完善了法治部门监督也就从整体上做到对警察行为的约束。其次,就是完善公安行政复议制度。公安行政复议是公安机关解决公安行政争议的重要手段,也是公安机关内部进行自我监督的有效途径。行政复议制度的完善又为公安监督增加一条新的防线。从公安机关外部看,首先得加强国家权力机关特别是各级人民代表大会的监督。因为人民代表大会是我国的立法机关和国家权力机关,它们对公安机关及其人民警察的执法活动进行监督,以宪法和法律为依据,因而这种监督更具权威性和威慑性。其次,要加强检察机关的监督。检察机关对于促使公安机关依法履行职责、形式职权,保障公民的合法权益具有重要意义。再次也要加强行政监察监督。行政监察机关是我国政府行使监察职能的主管机关,公安机关作为人民政府的只能部门必须接受监察机关的监督。最后还要加强社会监督。社会监督是最为广泛、监督面最广也是最有效的监督方式之一。这种监督所国家机关监督的重要来源和重要补充,体现了人民群众直接参与国家管理行使当家作主的权利。

(四)完善警察教育体制、提升警员素质

1.转变思想除旧革新。警察的教育应该改变过去以学历教育为本的教育模式,警察院校的教学必须尽快摆脱“学历本位”、“学科本位”传统的普教模式,按照自己的办学宗旨和特殊职业群体的实际要求,设计具有自己特色的教学模式。即警察教育必须“突出特色,面向实战,面向未来”。首先加强警察院校的师资队伍建设。其次改善警察院校的教育设施,把警察院校建设成真正的警察培训基地。再次建立和完善相对稳定的校外实习基地,实现教学和实践的有机结合。最后建立警察教育培训法规体系。

2.全力打造社会主义新型人民警察。警察除了应当具有出色的业务硬能力之外,还应具备合格的思想道德素质等方面的软实力。因而,提升人民警察个人素质,建设新型警察文化,有助于民众进一步认识警察职业,加强警察的亲和力和人民对警察执法的认可,建立和谐的警民鱼水情。更重要的是能够有效的防止执法的腐败,巩固社会主义国家政权。推进社会主义法治进程。

四、结语

警察体制改革,是我国法制国家建设中的一项系统而复杂的工程。况且我国的警察体制与西方相比还有很大的差距,尚有许多实际的问题有待解决。本文只是从全局的角度做了初步的探讨以达到抛砖引玉的效果。当然我国警察有体制的完善还有待大家的共同努力。