论我国检察机关职权的改革

黎晓露

摘要我国检察机关是国家的法律监督机关,国家赋予其检察权是为保障国家法律的正确实施,检察机关职权配置是否得当,是关系到依法治国方略能否实现的关健。本文指出在改革我国检察机关的职权方面,应当赋予检察机关在刑事审前程序中的司法审查功能;赋予检察机关在自诉案件中,当刑事自诉人由于特定原因不能继续参加或者维持诉讼的情况下担当诉讼的职权;落实并加强民事和行政领域中检察机关的法律监督权;赋予检察机关代表国家提起公益诉讼的职权。

关键词检察机关检察职权检察改革

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-171-02

一个机关的宪法定位,实质上是国家权利的配置问题,从权利配置和权力沿革的角度更能反映该机关所行使的国家权力的本质。研究检察机关及其检察权的宪法地位和性质,必须从检察制度的沿革,国家权力运行的基本规律和架构,我国的宪政制度,法制建设的现状以及现实发展的角度去把握。检察机关的职权配置是否科学、合理,直接关乎检察权能否有效行使,因此各国都依据本国检察机关的法律性质、地位以及政治制度和司法制度的特点来建立符合本国检察权运行规律的检察机关的职权配置方式。总体而言,我国检察机关的职权配置的基本内容适合我国对检察机关性质的定位和我国的国情,但是随着我国法制文明的进步和法制文明的进步和法治实践的发展,现行有关立法的滞后性日益突出,与有关的争鸣、探讨也因此成为我国检察改革中的一项重要内容和议题。本文试图系统梳理与其相关的问题提出具体的改革方案,并提出具体的改革方案。

一、我国检察机关的立法现状

根据我国《立法法》第8条的规定,涉及人民检察院的产生、组织和职权的事项,只能由法律规定。根据我《宪法》第l3l条的规定,人民检察院要依照法律规定独立行使检察权。这就为我国检察机关职权的正当行使提供了最有效的宪法依据和保障。作为同样属于宪法类法律规范的人民检察院组织法是规范我国检察机关职权最为具体的法律,现行《检察院组织法》第5条确定了我国检察机关所享有职权的基本框架。此外,其他部门法对检察机关的职权亦有涉及,如《国家赔偿法》、《监狱法》、《引渡法》等等。由于诉讼活动是检察机关职权运行的基本领域,因此三大诉讼法,尤其是刑事诉讼法对检察机关职权的规定亦是相对比较集中。

关于检察机关职权的法律规定体现了立法当时的检察实践需要,但是随着检察实践的发展和检察理论研究的深化,我们发现了一下一系列的问题:

第一,我国现有部门法中关于检察机关职权的规定并不能完全体现宪法对检察机关的授权或者满足宪法赋予检察机关的使命,已经滞后于我国法制实践的发展,因此需要对检查职权进行从新界定解释,丰富内涵。例如,随着我国市场经济的发展有一些需要检察机关进入担当法律关系的主体,以维护国家利益和社会公共利益,因此检察机关有必要拥有提起公益诉讼的职权,但是目前我国《检察院组织法》、《民事诉讼法》等相关部门法对此并无规定,以至一些地方的检察机关所进行的提起公益诉讼的改革尝试虽然符合宪法对检察机关“法律监督机关”性质定位,但却缺乏具体部门法的支持,形成检察权在实践中某些场合的缺位现象。

第二,现行检察机关职权的法律规范之间还缺乏一个统一完整的权力体系,尤其是,作为集中规定检察机关职权的《检察院组织法》与其他部门法之间在有关内容上所出现的断裂比较明显。比如,《刑法》第98条规定了告诉才处理的案件,如果被害人因受强制、威吓无法告诉的,人民检察院也可以告诉。民事诉讼法和行政诉讼法则分别规定了人民检察院对该两大诉讼的法律监督权,但是这些职权却在检察院组织法中没有得到体现。

第三,从立法技术的角度来看,现有调整检察机关职权的部门法在有些相关内容的规定上还存在瑕疵。其中,有些瑕疵是由于立法本身的不明确所导致,而有些瑕疵则是由于有关法律修订、变更而导致的。如《人民检察院组织法》第5条中关于免予起诉的规定已经由于我国在1996年修订《刑事诉讼法》时废除免予起诉制度而显得不合时宜。

二、我国检察机关职权完善的立法建议

由于检察院组织法是规范和调整检察机关职权最为集中的法律,因此改革和完善检察机关职权应当以《人民检察院组织法》为中心,通过对其相关条款的缜密设计和合理整合而建立起来的关于检察机关职权的科学体系。对此,我国现行的检察机关职权应做出如下重大改革:

第一,赋予检察机关在自诉案件中,刑事自诉人由于特定原因不能继续参加或者维持诉讼的情况下担当诉讼的职权。

自诉的对象尽管涉及公民健康、人格、名誉、精神或物质财产等个人权益方面的犯罪,但既然构成犯罪,从根本上来说都是危害国家或社会利益的行为。因此,当自诉机制由于某种原因发生障碍,致使被害人不能正常行使自己的诉讼权利,使犯罪分子有可能逃避法律的制裁时,国家应进行必要的干预,以维护被害人的合法权益,保证法律的正确实施。

从各国的法律规定看来,国家对自诉进行干预主要适用于两种情况。第一种情况是,被害人由于各种原因,致使不能或难以履行自己的起诉权,由检察机关代其提起和参加诉讼。如我国《刑法》第98条规定,对于告诉才处理的犯罪,如果被害人因受强制、威吓无法告诉的,人民检察院也可以告诉。第二种情况就是检察机关担当自诉,即被害人已经提出控诉,自诉程序已经进行,但被害人于提起自诉后因某种原因不能继续进行其诉讼行为,在此种情况下,国家有必要进行干预,使已经开始的自诉程序得以继续进行下去,干预的方式就是由公诉机关介入,替代被害人行使支持控诉的职能。我国在民主革命时期曾采用过检察员协助担当自诉的作法。如1939年4月4日《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定,协助担当自诉是检察员的职权之一。但是这种做法在我国现行法律中却无相关规定,因此应当通过立法赋予检察机关在必要情况下担当自诉的职权。

人民检察院担当自诉的必要情况应当从诉讼需要和实体需要两个方面加以界定,诉讼需要指根据案件性质、影响,为维护国家利益和社会利益,保证法律的正确实施,人民检察院认为有必要参与诉讼,进行干预。人民检察院在自诉过程中参与的缘由,可以应当事人及其亲属的请求,可以根据人民法院的通知或要求,也可以根据有关机关、团体或公民的反映依职权主动决定。

第二,赋予检察机关在刑事审前程序中的司法审查功能。

在刑事侦查过程中的强制措施如逮捕、扣押、强制人身检查等都伴随着国家强制力的公权力运作行为,其在行使过程中必然涉及到对公民相关基本人权的限制或者剥夺,因此为了实现侦查程序中的人权保障,西方法治国家普遍采取让法院介入侦查而对侦查机关强制措施和强制侦查行为的适用。侦查机关不仅有权采取勘验检查、询问证人、鉴定等侦查行动,而且连适用拘传、取保候审、监视居住等强制性侦查行为,也是自行决定,侦查权因此而被滥用的危险增大。

可见加强对侦查机关强制措施和强制侦查行为的外在监督和控制已是我国司法改革的当务之急。但根据我国国情和法制发展的现状,在近期实行由法官控制强制措施和强制侦查行为的令状制度不太现实,而比较适宜强化检察机关对侦查机关强制措施和强制侦查行为的监督与制约。主要基于以下两点考虑:第一,西方国家实行由法官对侦查机关的强制措施和强制侦查行为进行司法监控的前提条件之一是有独立的、区别于庭审法官的治安法官或者预审法官、侦查法官。而在我国,不存在独立的、区别于庭审法官的治安法官、预审法官或侦查法官制度,而且我国的法院总体上与侦查机关是互相配合的关系。倘若由现有法院中的法官来从事对侦查机关强制措施和强制侦查行为的司法审查和监控,效果可能适得其反,背离制度设计者加强对犯罪嫌疑人权利保护的初衷。第二,基于检察机关的法律监督地位和对刑事诉讼活动实施监督的职能,由检察机关对侦查机关所采取的强制措施进行是否准许的审查批准,可以实际发挥司法审查的功能,同时也能避免在没有建立预审法官或者侦查法官之前,庭审法官过早介人审前程序而先人为主地产生被告人有罪的预断。

第三,赋予检察机关对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件,代表国家提起公益诉讼的职权。

公益诉讼是指检察机关、社会组织、公民个人等在国家 利益或者重大公共利益受到侵害时,以有关侵害主体或者行政诉讼制度。具体包括民事诉讼和行政诉讼。我国法律并未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利,因而目前检察机关提起公益诉讼面临着法律上原告资格的障碍。我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见,无论是民事诉讼还是行政诉讼,我国法律均要求原告必须与争议事项具有直接利害关系,从而给检察官提起公益诉讼造成障碍。

当前我国正处于社会转型期,经济发展快速,利益分化加剧,各方面的制度还不完善,环境污染、破坏自然资源、侵害消费者权益、不正当竞争等严重损害国家利益、公共利益和不特定多数人利益的案件数量呈不断上升趋势,公共利益得不到有效保护的问题日益凸显。为应对此种情况,建议修改法律,拓宽我国民事诉讼和行政诉讼的原告资格,增设公益诉讼,赋予检察机关提起公益诉讼的权力,以便在国家利益、公共利益受到不法侵害时,检察机关可以作为原告提起公益诉讼,从而使国家利益、公共利益获得有效的救济。

公益诉讼制度的确立将会在相当大的程度上扩大司法对社会的间接管理功能,同时由于公益诉讼涉及社会公共利益,由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判,意味着检查和审判功能的同时拓展,而这正是法治社会的必要命题。因此,检察机关享有担当公益诉讼的职权是我国走向法治之路的正确选择。

第四,落实并加强民事和行政领域中检察机关的法律监督工作。

在检察实践中一个比较突出的问题是检察机关一般将工作的重心放在刑事诉讼领域,法律监督权的行使也更多地侧重于进行刑事诉讼法律监督,而在民事和行政领域中,法律监督权的行使则相对乏力。为了充分行使宪法的授权,检察机关在注重刑事诉讼法律监督的同时,也要落实和加强民事和行政领域中检察机关的法律监督权。为此,应当在立法中做出如下两项职权的改革和完善:

其一,明确规定检察机关对民事诉讼活动和行政诉讼活动实行法律监督。进行法律监督,是人民检察院行使法律监督权的重要体现之一,在我国民事诉讼法和行政诉讼法中均有相关规定。但是人民检察院的此种监督权却没有规定在检察院组织法中,因此为了实现检察机关职权体系的完整性和协调性,有必要在人民检察院组织法中对此条予以明确规定。行政诉讼中同样存在类似的向题。

其二,赋予检察机关对限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为是否合法实行法律监督。限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚,与公民的基本权利密切相关,倘若不加以有效的监督和制约将极易被滥用而侵犯公民的合法权益。为维护国家法律的正确实施,加强对公民个人的人权保障,维护行政强制措施和行政处罚行为对象的合法权益,有必要赋予检察机关对限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为是否合法实行监督的职权。