知情权刍议

申 静 王仁波

摘要本文从知情权的概念和性质入手,提出知情权是一项基本权利,然后对知情权的实现进行制度构建。

关键词知情权基本权利信息公开

中图分类号:D911文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-175-02

一、知情权的概念和性质

(一)知情权的界定

古代虽然没有知情权这个专业词语,但是有关于“知情”的法律实践。早在公元前536年,郑国子产“铸刑于鼎”,是我国历史上第一次正式公布成文法,使天下人知悉法律的内容。当然,这个“知情”并非现代意义上的知情;现代意义的“知情权”一词源于英文“right to know”,这一概念发源于西方国家。“知情权”一词首次作为一个明确的政治法律概念被提出,最早见于1945年美国AP通讯社专务理事肯特.库勃的一次讲演。二战后,随着各国民主主义的发展和国民主权观念的深入,公民对于政府信息的知情权显得日益重要。西德首先从宪法制度方面较早将知情权作为一项基本人权加以确认和保障,1949年实施的西德基本法第五条第一项规定,任何人享有自一般情报来源接受报道获取情报而不受阻碍之自由。美国行政法上“知情权”是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息。我国学界对于知情权的含义众说纷纭。广义的知情权认为,知情权是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。狭义的知情权是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有的知道的权利。笔者认为,知情权是对庞杂的社会实践的概括和总结,因此要坚持专业和角度不同就会得出不同的含义。本文从宪法学和行政法学的角度,来对知情权进行界定,即公法领域的知情权。因此本文所讨论的知情权限于行政相对人与行政主体之间及行政主体之间的知情关系。本文将知情权的概念做如下定义:依法从行政主体处知悉、获取信息的权利和自由。知情权的权利主体是以行政相对人身份出现的自然人、法人、社会团体及国家机关。知情权的义务主体是控制和掌握政府信息的各级国家行政机关、法律法规授权的组织、接受行政机关委托的组织和个人。

(二)知情权的性质

1.知情权是一项基本人权

知情权的主体和客体为其成为基本人权提供了物理性的基础。另外,知情权的客体是信息,信息具有的可复制性和传播性为知情权提供了坚实的客体基础。人类对信息的需要为知情权提供了道德性基础。知情权使民众有机会充分获取对个人而言至关重要的信息,使个人发展自身人格以及实现自身价值成为可能,在一定程度上可以说是公民其它基本权利得以实现的基础。因此,知情权是人之成其为人的保障。知情权范围的广泛性反映了基本人权的普遍性特性。知情权是一项集合性权利,它并不是体现在某一领域而是广泛涉及人的生活的方方面面。

2.知情权是一项基本权利

公民的基本权利是“由宪法所确认的首要的、根本性的、具有决定性的权利”。我国现行宪法没有将知情权规定在基本权利当中。但是并不表明知情权就不是一项基本权利。知情权已经具备了基本权利的法律特性。知情权是一项普遍性权利。在这个追求民主、法制的信息社会里,人人都有知的渴望和获取咨讯的法定利益,任何人都离不开知情权。并且知情权是一项基础性权利。知情权在公民体系中的基础地位日渐突出。知情权是其它权利行使的先决性权利。公民享有知情权就可以通过政府提供的信息更好的实现各项权利。在公法领域,公民正确行使知情权,获得各种与自身利益有关的信息是公民参与社会政治民主生活的基础之一。公民享有知情权才能行使言论、集会、游行、示威、结社、出版等表达自由和选举权、监督权等基本权利。知情权使公民有机会获取对个人发展而言重要的信息,从而健全个人人格、实现自身价值;如果一个人对与自己有关的信息一无所知,就无法生存;没有知情权,实质意义的政治民主权利就成为一纸空文。

(三)知情权主要是一项社会权利

知情权是一项基本权利,但是知情权在公民基本权利中应该归属于政治权利还是社会权利呢?

最初知情权用来指民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的权利。知情权属于政治权利。二十世纪六十年代以来,随着信息化进程的加快,知情权从作为保护与扩大新闻自由的原则,逐渐被理解成为一种广泛的社会权利。西方新闻界和法律界力图让这一思想由理论形态变为实践原则,进入新闻立法和司法领域。并且知情权与各种社会权利如生存权、教育权、工作权和社会保障权的实现都有直接或者间接的联系,直接关系着公民是否能胜任社会工作以及能否实现社会生活中的平等,因此知情权逐步发展为一种社会权利。

综上,知情权是基本人权,是公民的一项基本权利。

二、知情权的价值

(一)保障公民权利

知情权首要的突出的价值为保障公民的权利。公民的权利包括很多种,人身权利、财产权利、政治权利等。很多情况下,公民从行政机关那里获取准确地、明确的信息资讯,是上述种种权利得以实现的保障。反之,如果公民不能及时、准确地从行政机关那里获得与自己有关的信息,就无法避免自己的权利受到侵害。比如,非典期间,行政机关准确地每天对公众公布信息,使得公民人心稳定。在我国目前经常发生重大安全事故,重大火灾以及环境严重污染等事件。这些事件的发生有多种诱因,但是很重要的一点就是我国知情权制度的缺失。政府官员为了避免承担责任,经常是进行隐瞒,封锁消息。如果知情权制度在我国建立起来,就会成为公民的权利保障机制之一。

(二)有利于建立责任政府和服务政府的构建

我国现在正在大力构建服务型政府和责任政府的构建。这是一个系统工程,需要多方面的努力。但是,知情权是进行构建责任政府和服务政府的关键一环。“阳光是最好的防腐剂,路灯是最好的警察”。行政机关行使权力如果进行政府信息公开,保障公民的知情权,就可以有效地实现对与政府的监督,避免腐败的产生。知情权也有利于政府努力提高自身工作水平,全心全意为人民服务,从而实现责任政府和服务政府的目标。

三、建立完善的知情权保障体系

知情权作为一项权利,必须要通过具体的制度来予以保障。

(一)将知情权作为基本权利规定在宪法文本中

我国目前有关知情权的规定散见于各种法律规范之中,缺乏系统性和全面性,法律位阶比较低,很难体现出知情权是公民的基本权利并且缺少侵犯公民知情权的救济途径,很难以能够满足现代人对社会信息强烈获取的需求。很多国家的宪法文本和国际性文件中已经明确将知情权规定为一项基本权利。如泰国1997年《宪法》规定“会影响国家安全、公共安全或其他人受到法律保护的利益,人们应有权获得国家机关、国有企业或者地方政府机构所拥有的公共信息”。 《世界人权宣言》规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”。

我国现行宪法中并没有“知情权”的提法,但是宪法文本中隐含着对知情权的规定,比如:第27条:一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。知情权这项具体权利的生成已经达到普遍强烈程度,因而应当进入到宪法文本,成为以宪法文本结构为依据的实定权利。同时,由于其越来越多的体现出社会权利的属性,笔者建议将知情权规定在宪法公民基本权利一章中的社会权利中。在宪法层面确立知情权,就可以为公民享有知情权提供制度上的保障,实现宪政的根本要求。

(二)完善《政府信息公开条例》,并制定《政府信息公开法》

知情权直接针对的对象是政府信息。实现知情权的最重要、最根本、最有效的保障方式是建立政府信息公开制度。政府做到将其信息公开,知情权才会从抽象走向具体。政府信息的公开程度,决定着知情权的实现程度。2008年5月1日起开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》具有里程碑的意义。条例明确将政府规定为信息公开义务人,公民是信息公开的权利人。依据条例规定,行政机关应当及时、准确地公开政府信息,并建立健全政府信息发布协调机制。《条例》还对政府信息公开的原则、信息公开工作机构的具体职责、公开的范围、公开的方式和程序以及监督和保障等问题做出了明确规定。条例的颁布对于保障公民知情权、促进政务公开、建设透明政府将发挥重要的作用。在面对汶川大地震时,各级政府都迅速做出反映,也能体现出此部条例已经开始发挥其作用。但是我们也应该清醒地认识到,《政府信息公开条例》的颁布只是保障公民知情权的开始,处于起步阶段。

目前,我国的政府信息公开制度仍然存在很多不足之处。《条例》中的一些规定不够具体,太过于笼统。比如应公开内容的范围还比较狭窄。有些规定过于笼统,比如对于信息是否公开以及如何公开,规定的比较原则,使得行政机关的自由裁量权过大。我们需要进行制度完善。将各项原则与以具体化。只有这样才能防止行政机关在信息公开过程中权力滥用,侵犯公民的知情权。要进一步明确政府信息公开的范围。目前,我们采取的是列举的方式。对于列举事项要尽量全面和具体。在条例中未明确是否可以公开的事项,行政机关要进行合理衡量。能公开的尽量公开。可以结合我国实际情况,对于不能公开的信息加以明确规定。不能公开的信息包括:公开将会危害国家安全和公共安全的信息;公开将会影响公共利益的信息;涉及公民隐私权、职业秘密、商业秘密的信息等。

世界上已有40多个国家或地区制定了信息公开法,建立了政府信息公开制度。我国广州市出台的《政府信息公开规定》成为我国第一部地方政府“阳光法案”;国务院的《政府信息公开条例》为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。但是毕竟条例在效力、调整范围以及制裁措施方面都存在局限性,因此,我国应在条件成熟的情况下,在《条例》实施的实践基础上,应当尽快制定一部符合中国国情的《政府信息公开法》,给予知情权以法律层面的保障。

(三)进行电子政府建设

我们已经进入一个信息时代。单纯依靠传统的公开方式,已经远远落后于时代的要求,政府与公民之间缺少有效的信息沟通渠道,难以保障公民知情权的迅速和准确实现。伴随着搞科技的发展,电子政府为政府和公民之间搭建了新的桥梁。

发达国家普遍建立了电子政府便于公众行使知情权。“电子化政府是指政有效地利用现代信息的通讯技术,通过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑站等),在其更方便的时间、地点及方式下,对政府机关、企业社会组织和民众提供自动化的信息及其他服务,从而建立一个有回应力、有效率、负责任的、具有更高服务品质的政府。”

政府网络成为我国政府信息公开的重要载体之一。各级政府纷纷创建门户网站。在网站上发布公共信息。网络这个平台相比其传统模式,尤其独特优势。公众可以由途径不受时空和地域的限制而直接、及时地获取政府的相关信息,充分满足自己的知情权。公民可以查取和自己相关的信息。比如婚姻登记档案、户籍档案、信访档案、人事档案、个人财产档案、公证档案等等。公民获取信息的时间大大缩短,提高了效率。公民通过网上投票、网上民意调查等多种方式表达自己利益诉求,参与民主政治政府。通过电子政府的建设可以节约政府信息公开成本,提高工作效率,同时避免腐败的滋生。电子政府建设是我国公民知情权的一个重要保证。

我国的电子政府建设步伐仍然太慢并且流于形式。政府网站的设置尚未在县市一级得到普及;已经设置了政府网站的,有些网站更新迟缓、时效性较差、网站的服务水平不高。不少网站没有提供网上查询政府信息公开内容。我们要继续完善电子政府的构建。要加强政府网站建设,对于关系公众的信息要及时、准确地进行更新,使电子信息公开逐渐成为与传统公开并重的重要载体。电子政府建设是个系统的工程,并不是简单的用电子技术来代替纸面的东西。电子政务的建设要建立在政府信息公开的基础上。