分税制向何处去

王菲予

摘要1994年以来的分税制财政体制改革,对于解决当时“两个比重”的问题较为有效,中央财政也在随后的十多年内有了显著提高。但是随之而来的问题也是十分显著的,其中最为明显,引起学界、官方广为关注的就是县乡财政困难的问题。本文通过对“分税制”由来、现状、存在的问题等的分析,关注了最新提出的“省管县”的改革防线,对于解决存在的县乡财政困难可能具有的帮助。通过浙江省分税制改革的实例,说明了采取“省管县”制度的可行性。

关键词分税制财政体制省管县

中图分类号:D922.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-209-02

始于1994年的中央和地方分税制改革,从制度层面重新设定了中央与地方之间的财政关系。至今,分税制已运行了十多年,在完成挽救中国中央财政于困境的使命之后,对地方财政运转的不良影响却日渐突出。

“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘。”豍这段顺口溜在基层政府颇为流行。自1994年分税制之后,随着财权的上收,事权的逐级下放,中央和省市一级财政越来越好,而县级以下则“经常非常困难”。

2006年的中央一号文件中提到,有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。分税制往何处去,尤其是如何改善地方财政的窘境,成为目前官学两界关心的一个热点话题。

一、分税制改革的过去与现在

新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程,大致可分为四个阶段:由解放初期中央对地方实现高度集权的财政“统收统支”阶段;到1985年逐渐过渡到中央和地方划分收支、分级包干阶段;到1994年基本确立了中央和地方“分税制”财政管理体制;2002年,中央和地方建立了所得税收入的分享改革,从而开始了完善“分税制”的尝试。

(一)分税制改革的背景

到90年代初期,财政“分权让利”政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降,已经超过了“分权的底线”。豎这样引起了两个明显的问题:

一是财政体制过于复杂。1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”的体制,中央政府对全国37个下辖财政单位共实行了六类不同的包干办法。二是“两个比重”下降严重。上世纪80年代末到90年代初,中央财政一度陷入尴尬,持续性的高速经济增长并没有带动国家财力的同步增长。

基于以上两点,国务院于1993年12月15日发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革;搭建一个“以分税制为基础的分级财政”框架。

(二)分税制的目的与执行情况

分税制的目标可归纳为以下三个方面: 第一, 提高中央财政收入占全国财政收入的比重, 这是分税制改革的首要目标,增加中央调控能力。第二, 实现政府间财政分配关系的规范化。第三, 通过调节地区间分配格局,促进地区经济和社会均衡发展, 实现基本公共服务水平均等化。

实际成效如何?通过以下数据分析可知:

第一、中央财政占全国财政收入比重明显增加。在分税制以前中央财政收入占全国财政收入的比重在30%左右,到1993跌至最低得22 %。1994年分税制改革初年,比重大幅度上升,达到了55.7%,而以后,一直在52%左右徘徊。地方财政占全国财政收入比重相应减少,由改革前的78%减少为48%。( 见图1)

第二、政府间分配关系仍然不明。我们先来观察分税制前后中央和地方财政收入和支出的变化情况。将中央和地方财政收入划分成两个过程:第一个过程是“初次分配”过程;第二个过程是“再分配”的过程。分税制前后15年间的中央、地方“初次分配”收入的比重发生了变化,1990年为67.4%左右,2006年则微升至75.2%左右;而收入却比分税制前减少了20%左右。可以看出,通过分税制改革,中央集中了大量的地方财政收入,这就是分税制所造成的“财权上收”;但与此同时,中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化,即分税制没有根本改变中央和地方的事权划分格局;这个图的最鲜明特点是它展示了自分税制以来形成的地方财政收入和支出间的巨大缺口,地方财政支出的20%～30%要依靠中央财政对地方的转移支付补助。豑也就是说现实情况:财权上收,事权下放。

二、分税制现阶段存在的主要问题

经过二十多年 “先易后难”的改革,在中国现在已经没有多少进一步可选择的事项,现在要做的改革,一般而言都会触及既得利益。豒分税制改革也走到了这个关键之处。

1994年的分税制改革主要着眼于规范中央与省级财政之间的收入与支出关系,对省级以下财政体制的改革并未作明确规定。使得财权一级向上转移,而事权却相对下移。

虽然分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局,但是这种格局对省以下财政,尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先,原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入;其次,按照中国目前的财政体制设计,每一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分办法,从而造成财权层层上收的效应。

税制改革之初的设想,是在中央与省为代表的地方之间先搭成分税制框架,并做出了短期内在省以下实行“过渡状态”的设想。但省以下体制的过渡不顺利,财权的重心上移而事权的重心下移,分税制在省以下几乎没有进展。豔我国的五级政府(中央、省、地级市、县、乡镇)、五级财政的框架,与分税制在省以下的落实之间,存在不相容性质。

简言之,造成县乡财政困难的一个重要原因:不是因为收入减少了,而是因为中央“拿走”的太多了。豖自 1994 年中央与地方实行“分税制”改革以后,中央按照固定的比例(75%)上收了地方政府的主体税种——增值税(国税),留给地方的是一些规模较小、征收成本较高的小税种(地税)。

三、省以下分税制改革:浙江省分税制改革之路

无论是联邦制还是单一制,世界上大多数国家均采多级政府,如,美国是联邦、州、地方三级;英国、瑞典、荷兰等国中央政府与地方政府两级政府形式,相应的财政体制也分成了三级或两级。但中国现行的五级明显层级过多,可以考虑逐步扁平化,从而过渡到中央、省、县三级财政体制,进而使在省以下推行分税制逐渐成为可能。

浙江在省以下分税制改革的一系列探索为这一问题提供了一个现实参考:一面是“省管县”,实行省级财政直管市、县财政,市、县行政不同级但财政同级,市级财政只管市辖区;一面是“乡财乡用县管”,其逻辑是乡镇这一级不再作为财政的实体。

(一)浙江路径

浙江省财政厅研究人士吴云法将浙江路径总结为:独特的省对市、县(市)分税制财政体制和“抓两头、带中间,分类指导”的管理方法,即“一头是强县,一头是贫困县,分别采取不同的做法。”即,占全省县数的60%的发达县、30%的欠发达县和10%的中等县市实行不同的政策。

浙江省直管县财政体制的基本特征是,省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、工作部署等直接到县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市,与辖区内的县没有对应的结算关系,地级市与县之间只在预算外收入上有结算关系。

2003 年,浙江省又对上述政策进行了调整和完善,对发达和欠发达市、县(市)的财政政策分别整合归并为“两保一挂”和“两保两挂”政策。“两保一挂”指市、县(市)在确保实现当年收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下,实行省奖励与其地方财政收入增收额挂钩的办法。“两保两挂”即市、县(市)在确保实现当年财政收支平衡和确保完成政府职责的前提下,实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩。

浙江省县与乡镇之间的财政关系并不完全统一,各地有自己的制度安排,但基本上是“核定收支、超收分成”的体制,指核定乡镇财政收支的范围与基数,乡镇财政收入超过基数部分,县财政给予一定比例的分成收入。

(二)改革成效及借鉴之处

浙江县域经济约占全省地区生产总值和财政总收入的70%。2005年,全省58个县财政总收入全部上亿元,地方财政收入上亿元的达55个。2002年浙江有24个县进入全国县域经济基本竞争力百强县,2003年增加到27个,2004年和2005年各有30个,连续4年百强县总数列全国第一。

“省管县”财政体制之所以能促进县域经济的发展,主要有两个原因,一是县级政府获得了更多的权限。在“省管县”财政体制下,县级政府就可以参与决策,从而更好地利用调控等手段达到自己所管辖区域的资源有效配置。

二是省级政府的协调能力也得到了充分发挥。由于省直管县,省里就有可能集中更多的财力,统筹地区之间的发展。

我国是单一制国家,地方政府没有独立的征税权、立法权。行政级次对财政级次调整的制约时分税制执行至今面临的一个难关。随着这一问题的被关注,政府行政级次的调整正在引起广泛的讨论。“省管县”和“乡财县管”等改革试验,基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化,其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化,而“省管县”正是比较可行的手段之一。今后一段时间,改革应当抓住“扁平化”改革这个始发环节,并积极推动相关制度创新,为分税制在省以下的贯彻落实创造条件。