巴厘岛会议后的美国气候外交策略

董 勤

摘要2007年12月在巴厘岛召开的联合国气候变化大会通过了“巴厘岛路线图”。美国虽然承诺参加新一轮国际气候谈判,但是是否准备接受2012年后国际气候制度的约束还存在着很大的不确定性,巴厘岛路线图出台以后,美国政府对发展中国家正在采取分化施压的策略。

关键词联合国气候变化框架公约巴厘岛路线图美国

中图分类号:D75文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-213-03

2007年12月3日至15日在印度尼西亚巴厘岛召开的联合国气候变化大会上通过了“巴厘岛路线图”(the Bali roadmap),就2012年后应对气候变化的国际谈判做出了安排,意味着《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)缔约方就构建2012年后的国际气候制度的谈判框架基本达成了一致意见。作为世界上最大的温室气体排放国,美国的气候外交策略将对未来国际气候合作的走向产生重要影响,值得认真加以探讨和分析。具体地说,巴厘岛会议后美国气候外交策略的重点有以下几个方面值得引起注意:

一、在后京都国际应对气候变化法律机制的构建中继续采取两面手法

美国在《京都议定书》的签署和批准问题上就采取了两面手法,试图以此来应付国际社会的压力,推卸其拒绝承担温室气体减排义务的责任。克林顿(William J. Clinton)政府虽然在《京都议定书》谈判的最后关头表现出时任副总统的戈尔(Albert Gore)所说的极大的“灵活性”(flexibility),豍签署了该议定书,暂时缓解了来自国际社会的压力,但是从未将其送参议院批准以使其对美国产生约束力。这种做法实际上是克林顿所提倡的“插入吸管,但不吸吮”豎的政治策略的体现,也是美国采取的以发展中国家为其拒绝批准《京都议定书》的挡箭牌的策略的需要。在签署《京都议定书》后不久,戈尔就明确表示:“我们将集中精力促使主要的发展中国家有意义的参与(meaningful participation),这是将《京都议定书》送参议院批准必须跨越的一道门槛。豏2001年3月,布什(George W. Bush)政府正式宣布拒绝接受《京都议定书》,其主要理由之一是《京都议定书》没有对发展中国家提出温室气体减排控制要求。

有迹象表明,美国在未来的国际应对气候变化法律机制的构建中有可能继续采取两面手法。2007年12月15日,就在巴厘岛路线图刚刚出笼之机际,美国政府就通过其新闻发言人表明了以下两方面的态度:一方面,美国认为其“加入巴厘岛会议所形成的共同决议是关键的第一步,这将确保联合国应对气候变化的谈判进程朝着形成一个广泛和有效的针对2012年以后的安排发展”;另一方面,美国又表示其“在将开始的新一轮谈判中确实对巴厘岛会议所形成的共同决议的许多方面深感担忧。”豑2007年12月20日,布什在白宫举行的新闻发布会上进一步阐述了美国政府针对巴厘岛路线图的两手准备:一方面,美国在巴厘岛会议上做出了妥协,承诺参加将在未来两年内展开的谈判;另一方面,美国还有一套与巴厘岛路线图相平行的工作进程,那就是采取措施确保世界上温室气体排放的主要国家在谈判桌上共同接受美国所能够接受的目标。

通过对美国政府关于巴厘岛路线图问题的上述表态进行分析,我们不难发现美国政府试图在传递这样一种信息:美国虽然承诺参加对后京都时代国际应对气候变化法律机制进行构建的谈判,但是美国是否准备接受这个将要形成的国际法律机制的约束还存在着很大的不确定性。可以预见的是,如果未来的国际应对气候变化法律机制不符合美国的既定目标的话,美国有可能继续采取对待《京都议定书》的“签而不批”的两面手法,拒绝承担后京都时代国际应对气候变化法律机制为其所设立的义务。

二、在应对气候变化国际合作中继续推行单边主义

1997年7月25日美国参议院通过了伯瑞德-海格尔决议(Byrd-Hagel Resolution),比较集中地反映了美国在应对气候变化国际合作中推行单边主义的立场。根据该决议,美国不得在可能严重危害美国经济的情况下签署与1992年《联合国气候变化框架公约》有关的议定书或协定。值得引起注意的是,伯瑞德-海格尔决议在表决中是以95票赞成、0票反对通过的,豓反映了美国国会中不同利益集团的代言人对于这个问题的一致立场。美国参议院通过的伯瑞德-海格尔决议为美国政府在应对气候变化问题上的决策确定了基调。克林顿政府虽然签署了《京都议定书》,但是于1998年8月宣布不会将其送参议院批准,因为《京都议定书》是“有缺陷的和不完整的”(“flawed and incomplete”)。豔布什更是明确的表示:《京都议定书》所制定的目标是不现实的,如果美国遵守《京都议定书》下的义务将会给美国经济带来失业和消费品价格上涨等负面影响。豖

值得引起注意的是,美国同意巴厘岛路线图的安排并不意味着其在应对气候变化国际合作中将改变单边主义立场。如果说在2001年3月美国正式宣布拒绝接受《京都议定书》时,其在应对气候变化国际合作中的单边主义立场主要表现为担心遵守《京都议定书》下的义务会给美国经济带来负面影响的话,经过6年多时间的战略调整和部署,美国现阶段的单边主义立场主要表现为美国企图借助国际应对气候变化合作这个平台,在限制其未来主要竞争对手发展的同时,利用其能源技术优势,谋求在未来的国际社会中充当经济和政治霸主。2007年5月31日,布什在参加八国集团首脑会议之前于罗纳德?里根大厦及国际贸易中心(Ronald Reagan Building and International Trade Center)发表了关于美国国际发展议程(United States International Development Agenda)的讲话,比较集中地反映了美国准备在未来应对气候变化国际合作中准备采取的立场。布什表示:“发展中国家没有能源就不可能发展经济,但是生产能源将对世界环境产生不良影响”;“应对能源和全球气候变化挑战的出路是技术革新,美国在这方面处于领先地位”;“美国现在处于领先地位,将来还将处于领先地位。

在未来的应对气候变化国际合作中,美国的单边主义立场不会轻易改变,因为美国已经通过立法将其单边主义立场的核心内容以法律形式确立下来。2005年8月8日,布什签署了2005年《能源政策法》( 2005 Energy Policy Act),其中第十六篇专门对气候变化问题加以了规定,成为现阶段及2012年后美国在应对气候变化国际合作中采取行动的法律基础,其主要思路是利用全球合作应对气候变化的机会,迫使其他国家在调整能源结构以减少和控制温室气体排放的压力下,不得不接受美国在输出能源技术和服务时所附加的苛刻条件,为其实现经济扩张和政治干预的战略目标服务。

三、在未来应对气候变化国际谈判中对发展中国家实施分化政策

以发展中国家为其拒绝承担温室气体减排义务的挡箭牌是美国在应对气候变化国际谈判中采取的一贯策略。1997年7月美国参议院通过的伯瑞德—海格尔决议中就明确要求美国签署与1992年《联合国气候变化框架公约》有关的议定书或协定的前提是该《公约》的发展中国家缔约方同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务。2001年3月,布什政府正式宣布拒绝接受《京都议定书》,其主要理由之一是《京都议定书》没有对发展中国家提出温室气体减排控制要求。

但是,在应对气候变化国际谈判中以所有的发展中国家为对手无疑将会使美国处于十分孤立的位置。有迹象表明,在巴厘岛路线图出台以后,美国政府正在采取对发展中国家在分化的基础上重点施压的策略,其具体措施主要表现为以下几个方面:

一是对部分发展中国家采取以拉拢为主的政策。2007年12月15日,美国政府通过其新闻发言人表示:在未来的应对气候变化国际谈判中,必须对发展中国家进行充分地区别,区别的主要依据是应当认识到较小的国家或最不发达国家(the smaller or least developed countries)与较大的发展中国家和比较发达的发展中国家(the larger, more advanced developing countries)应当承担不同的责任。对前者应当给予更加有区别的待遇以反映这些国家特殊的需要和状况。

二是将施压重点转向未来有可能成为其主要竞争对手的发展中国家。美国政府认为在巴厘岛路线图制订以后的应对气候变化国际谈判中,必须根据发展中国家的经济发展规模、温室气体排放程度以及能源使用情况对他们清晰地加以区分,并且这些发展中国家所承担责任的性质和范围应当与上述因素建立充分的联系,其中较大的排放温室气体的发展中国家(the larger emitting developing countries)必须在全球应对气候变化的努力中扮演重要的和适当的角色。豛2007年12月20日,布什在白宫举行的新闻发布会上更是把矛头直接指向中国。布什表示:“为了使全球应对气候变化取得成效,所有排放温室气体的国家都需要参与。我反对《京都议定书》的主要原因之一是中国没有参与。豜美国可以做美国想做的一切事情,但是如果中国不参与的话,从长远角度看温室气体排放情况将不会得到改变”。

三是通过曲解“共同但有区别”原则压迫发展中国家在应对气候变化问题上承担不合理的义务。就在联合国气候变化大会通过巴厘岛路线图的当天,美国政府表示:根据“共同但有区别的责任”原则,在今后应对气候变化的国际谈判中需要注意以下事项:1.主要由发达国家承担温室气体减排义务是不足以有效应对全球气候变化问题的;2.应当根据发展中国家的经济发展规模、温室气体排放程度以及能源使用情况对他们加以区分;3.不同的发展中国家应当根据不同情况承担不同的责任。豞美国政府对“共同但有区别”原则的解读实际上有两层意思:1.发展中国家与发达国家在应对气候变化问题上都应当承担主要责任,因此“共同”的责任意味着发展中国家与发达国家应当承担“同等”的责任;2.“区别”的责任是指对不同的发展中国家根据其经济发展规模、温室气体排放程度以及能源使用情况加以区分,在此基础上由不同的发展中国家承担有区别的责任。

美国政府对“共同但有区别的责任”原则的上述解读实际上是对该原则的扭曲。《联合国气候变化框架公约》第三条中确立的“共同但有区别”原则的实质是各缔约方虽然应当共同应对气候变化,但是发达国家缔约方应当率先采取行动对付气候变化及其不利影响,发达国家缔约方和发展中国家缔约方在承担责任时应当考虑到各自所具有的能力。因此,缔约方承担“共同”(common)的责任并不意味着发展中国家与发达国家在应对气候变化问题上承担“同等”的责任。而“区别的责任”(differentiated responsibilities)主要强调的是对发展中国家和发达国家进行区别,并不是主要针对发展中国家缔约方之间进行区别。否则,《联合国气候变化框架公约》第三条第一款就不可能从该款中第一句中所确定的“共同但有区别的责任”原则推导出第二句“发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”的结论。由此可见,美国政府对“共同但有区别的责任”原则的解读显然是对该原则的扭曲解释,其目的无非是为其迫使发展中国家在应对气候变化问题上承担不合理的义务奠定理论基础。