发达国家和地区依法管理城市社区对我国的启示与借鉴

邸洪旗

摘要社区是居民生活于此的社会共同体,是城市的细胞,社区的稳定发展是城市发展的前提与保障。世界许多发达国家和地区城市发展的实践证明,社区建设是现代文明城市建设的基础工程,是加强城市管理,解决工业化和城市化过程中出现诸多社会问题的有效途径,而对城市社区行之有效的依法管理是社区建设和发展的关键。

关键词城市社区依法管理启示借鉴

中图分类号:C939文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-263-02

世界许多发达国家和地区城市发展的实践证明,社区建设是现代文明城市建设的基础工程,是加强城市管理,解决工业化和城市化过程中出现诸多社会问题的有效途径,而对城市社区行之有效的依法管理是社区建设和发展的关键。在我国,由于法制建设和其他诸多因素的影响,城市社区依法管理和建设还有很长的路要走,对此,我们应该以开放的态度放眼世界,积极借鉴国外的先进经验。但这种借鉴必须考虑到中国的国情,考虑到我国的政治制度、经济发展、文化传统、人口状况等诸多因素,如果生搬硬套,解决不好“洋为中用”的问题,任何借鉴都将是有害而无利的。

一、发达国家和地区依法管理城市社区的做法和经验

世界上多数发达国家和地区对城市社区的管理,是政府依靠居民自治组织进行的。其中,各种非政府组织和社会团体发挥着非常重要的作用,因此,我们研究和介绍发达国家和地区依法管理社区的经验,也应该从政府、居民自治组织、各种非政府组织和社区居民这些社区建设主体层面上进行。

(一)居民自治组织在城市社区中发挥重要作用

社区自治,就是社区居民通过一定的组织形式依法享有自主管理社区事务的权利及其实践过程,是居民社区参与的高级形态,也是民主精神的体现和要求。而居民自治组织,则是居民自主参与和自主管理社区发展事务的组织载体,也是居民在社区中建立的维护自己合法权益的社会组织。发达国家和地区城市社区居民自治组织的建立和运行,完全是按照法律规范进行的。比如美国纽约市的立法机关,即市议会通过的《纽约市社区董事会章程》(以下简称《章程》)对城市社区自治组织的建立、组织机构的设置、组织的职责以及自治组织与政府的关系等方面,都做出了具体规定。

(二)由法律来规范城市社区管理中的政府行为

政府作为一个政治组织,同其他组织一样,具有两种基本的功能:一种是政府维系自身正常运转的功能,或称为政府体制的“内功能”,它所针对的是政府系统自身。另一种是就政府系统与其他社会系统、经济系统等关系而言所具备的功能,或称为体制的“外功能”,它所涉及的是政府或国家与社会之间的关系问题。就政府的体制外功能而论,政府是国家职能的执行者,具有管理社会事务的功能。政府应当管什么,不管什么,采取何种方式和手段来管,以及管到什么程度,会因不同的国情、不同的社会制度而有所不同。但总的来说,我们必须承认,社会系统有其自身的运动规律,政府必须尊重这些规律,并最终要上升到法律的高度予以确认。政府体制的外功能既是必要的,也是有限的,政府既管理社会,又受制于社会,政府不能垄断所有的权力,而要与社会分享一些权力。政府体制的外功能必须在政府和社会之间的“平衡点”上运作。

纵观发达国家和地区城市社区发展的实践,凡是社区建设和管理非常成功的国家,其政府处理和社区之间的关系基本上是在这一平衡点上来运作的,而且无一例外地由法律来支撑。即从法律上明确地划分政府和社区各组织权利和义务的范围。

(三)非政府组织在城市社区建设中发挥重要作用

在发达国家和地区的社区建设和发展中,非政府组织和各种社会团体是一支不可忽视的力量。以美国为例,137政府非营利组织遍布全美各地。这些组织是一种为实现特定目标结合而成的自治组织,它们的出现除社会需求外,与政府政策支持和社会关爱是分不开的,这类组织为居民提供了重要的社区参与途径。

对于这类非政府组织,各国和地区政府的做法基本相似。首先,给予相应的法律地位,并附以政策扶持和提供必要的启动资金,以帮助建立能为社区居民提供各种服务的团体组织。其次,按规定提供经费以帮助组织的正常运转,这已成为政府的法定职责,在很多国家,这笔费用已占到全国福利费用支出的很大比例。第三,政府对社团的管理权完全下放,但保留指导权和审计监督权。第四,政府和社团组织均严格依法办事。

(四)城市居民广泛参与社区建设和管理

在发达国家和地区,由于城市社区建设和管理是政府通过居民自治组织和其他各类非政府组织、社会团体进行的,因此,社区居民的参与成了社区建设和管理体制有效运转的必要条件。事实上,因为法律赋予了社区居民相应的权利,所以,居民社区参与的积极性非常高。社区居民依法参与社区规划,城市社区发展规划,是社区建设比较全面的、长远的发展计划,与社区居民的切身利益密切相关,因此,对于调动社区居民参与社区建设的积极性至关重要,发达国家和地区的城市,在制定和实施社区规划的过程中,都广泛地吸收社区居民参与其中。

二、发达国家和地区城市社区依法管理带给我们的启示

发达国家和地区依法管理城市社区的实践经验表明,城市社区管理体制的有效运转,必须依靠健全和完善的法律法规体系来支撑,在此基础上,政府和社区内各类团体组织依法行使自己的权力或权利,履行自己的义务。政府发挥主导作用,积极扶植和鼓励非政府组织和社会团体以及社区居民通过民主自治参与社区管理和建设。应该说,缺少任何一方的依法参与,社区管理和建设都将不能取得成功。由于我国城市社区建设还处在起步阶段,因此,借鉴他人的经验就显得十分必要。

(一)健全城市社区法律法规

经济体制改革和社会主义市场经济的发展,是现代社区在我国得以生成和发展的前提。但是,有了这个前提,并不等于现代社区的管理体制可以自动生成,从传统“准政府”性质的社区组织到现代意义上的社医依法管理和发展,还需要一系列主客观条件的配合,其中“有法可依”应该是社区依法管理的前提,因为没有健全的法律法规,加强城市社区法制建设,实现社区管理法制化,根本无从谈起。从发达国家和地区城市社区管理的经验来看,凡是社区建设和管理取得成功的国家,都有健全和完善的法律法规,不管是政府还是居民自治组织或社会团体,均依法办事,从而使社区管理和建设走向了法治化和正规化的道路、我国长期以来,由于受计划经济体制的影响,社区管理主要依靠政府的政策和行政命令来推进,一直没有建立完善的社区管理的法律制度,致使社区管理的很多方面仍无法可依,严重制约着我国城市社区法制建设的进程。因此,当务之急就是要加快立法建设的步伐,打破社区管理无法可依的局面,使社区管理逐步走向法制化、正规化。

(二)促进城市社区社会团体组织的发展

发达国家和地区城市社区建设的实践证明,管理主体的多元化是城市社区管理走向法制化的一个重要的方面。政府、社区居民自治组织、介入社区发展事务的大量非政府组织和社会团体都是社区管理的主体,这种多元管理主体的实践,具有许多突出的优势和现实的激励作用。其一,因其初步实现了国家、社区和专业机构的分权,有利于调动各方面从事社区建设、发展和管理社区事务的积极性;其二,国家和政府因其下放了部分权力和职责,明确了自己管理社区的权力和职责,一方面提高了社区管理的效率,另一方面降低了政府社区管理的成本;其三,社区因实现了一定的自治,既有利于推进基层社会的民主,也有利于监督和推进国家机构与专业机构在社区发展中的工作。我国长期以来由于计划经济的影响,在城市社区实行的是行政全能主义的社区管理体制,这种体制实际上是一种崇拜国家行政权力体系的管理模式,它置国家行政权力为管理社会的惟一主体,强调行政权力体系在社会发展中资源配置的绝对支配地位,并且总是排斥非政府组织和民间组织在各方面应有的权利和地位。新中国成立后不久,面对严峻的国际环境和“一穷二白”的经济状况,国家通过行政权力体系和计划控制手段统揽了经济领域的管理权,建立起高度集权的经济体制。为保证计划经济体制的有效运转,必然要求社会管理体制与之相匹配,要求采取高度集权的社会管理体制。由此,政府也就成了组织和管理经济、政治和社会生活的惟一主体,当然也是城市社区管理的惟一主体,这在当时是十分自然的。在逐步建立市场经济的今天,通过法律规范,加快社区社会团体组织的建立和发展,从而推动社区管理多元主体的形成,就是一项紧迫的任务了。

(三)发挥政府在城市社区管理中的主导作用

在发达国家和地区,尽管社区秩序的维护主要靠居民依法自治管理,但也离不开政府的引导、支持和资助。实际上政府仍然起着主导作用,只不过这种主导作用,是在完善的法律制度规范的范围内得到发挥的。在我国,城市社区建设与发展尚处于起步阶段,社区内部非政府的社会资源相当奇缺,居民自治程度很低且居民参与积极性不高,从某种程度上可以说,目前政府仍是惟一的城市社区管理主体,垄断着社区管理权,因此,为推动城市社区法制建设的进程,逐步实现社区管理的法制化,一定要用法律规范政府行为,使其在城市社区管理中发挥主导作用。

城市社区管理要走向法制化,就必须建立多元社区管理的主体,打破政府作为惟一主体的局面。在一个相对成熟的现代社会里,政府对社区的发展和管理固然具有义不容辞的法定职责,但这种职责并不等于政府包揽所有的事务性工作,而是通过权力下放以及政策导向和过程管理等形式,将许多社会性事务交由或委托给居民自治组织和各类非政府组织去管理和经营,即形成“小政府、大社会”的管理格局。换句话说,政府和非政府组织之间既要分工又要合作,形成权力、权利、义务相互制约的良性互动状态。只有用法律规范了政府行为,政府才能在法治的轨道上,关注、促进与规范社区的管理和建设,保障一个社区运行机制所必需的法治环境,也只有下放一部分权力,政府才能以立法者和行政者的身份推动各类社会团体组织的健康发展,社区发展也才能走上法制化的道路。

(四)调动居民参与社区管理和建设的积极性

社区是居民生活于此的社会共同体,居民是这个共同体的主人。实际上,居民对社区事务的参与是社会责任和社会权利的统一,既体现了居民对社区发展、公共事务的一种责任,又体现了其在社区管理方面享有的权利。

居民参与是依法管理社区的内在要求,人们参与社区的公共事务,实际是在社区开始了民主建设、民主管理。因此,可以说社区参与和社区民主是同一事物的不同表述。从民主和法制的关系来说,社区参与对社区依法管理有极大的推动作用。既然居民的社区参与是社会责任和社会权利的统一,那么依法管理社区就要真正保障社区居民享有依法管理社区事务的权利。只有权利得到了保障,才能调动居民参与社区公共事务的热情和积极性,才能促进社区居民自治组织和社会团体组织的形成,推进社区管理走向法制化。借鉴发达国家和地区的经验,应通过立法手段解决这一问题。其一,要保障社区居民享受社区服务的权利。其二,制定社区发展规划的自主权。其三,保障社区居氏的知情权和监督权。保障社区居民的合法权益除了要依法明确并赋予社区居民的权利以外,另一个重要的方面就是要对于损害社区居民合法权益的行为给予坚决的制裁。