船舶非法营运治理探析

李步芬

摘要本文在实地调查的基础上,研究有效的治理船舶非法营运的途径,从而在根本上解决漓江水路运输中的非法营运,达到治理的有效性,使漓江航运走上可持续发展的道路。

关键词非法营运水路运输治理漓江航运

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-269-02

船舶的非法营运是我国许多城市水路运输管理中常遇到的问题。它严重干扰了正常的水路运输秩序,对水上运输安全造成威胁,并给国家和人民的利益造成严重损失,突显解决这一问题的紧迫性与重要性。本文以漓江的船舶非法营运的治理为例,探讨船舶非法营运治理的有效途径。

一、非法营运的概述

非法营运是相对于合法营运这一概念来理解的。一般来说,认定非法营运行为,需符合两个条件,一是一种经营行为,二是运输工具属于非营运船舶(车辆),即未按规定领取有关主管部门核发的营运证件和超越核定范围进行经营。由于涉及到的利益范围复杂,国内学者对于非法营运至今仍没有一致的定义,争议很多。笔者认为,所谓的非法的船舶营运,是指营运船舶主体,未按规定领取有关主管部门核发的营运证件而超越核定范围进行经营的违法行为。它具有两个明显的特征,一是没有领取相关部门颁发的运输证件;二是一种违法营运行为。非法营运出现与城市化进程的发展密切相关联。随着农村富于劳动力的增加,特别是城市待业、失业、无生活保障人员为了谋生,这一群体纷纷低价购买运输工具从事非法经营活动。而现实的运输市场是存在“盲区”的。由于运输市场运营方式及收费价格体系不能满足各层次人们的出行需求,也就产生了运输市场的“盲区”。这些未经行政许可的经营活动,是以利益的追逐为目的,严重干扰正常的水路运输秩序,并损害国家和人民的利益,研究其有效治理和解决的途径具有紧迫性与重要性。

二、漓江水上航运的现状

漓江水上航运,是桂林旅游的主要方式。桂林旅游的精华就是漓江的水上游,它带动整个桂林经济的发展。据统计,漓江船舶航运中直接从业人员数万人,间接受益人数达20余万人。①近些年来,由于自驾车的游客增多、沿江徒步游的兴起,每天到漓江搭乘竹筏观光游玩约达400多人,高峰期甚至达上千人。漓江沿江乡(镇)村民受利益驱动,常利用渔船、排筏等擅自载客游江。这些非法营运主一年下来一般可获利2到3万。在利润的驱动下,漓江的船舶的非法营运蓬勃发展。据调查,这些船舶由最初的几十条猛增到上千条,严重扰乱了漓江航运的正常秩序,并且造成很多安全隐患。李东序曾指出广西壮族自治区桂林漓江、长江三峡等十个风景名胜区综合整治不合格。这大部分是船舶非法营运造成的。

目前,在漓江的非法的船舶营运有三种方式:一是用于照相和从事短途非法载客活动;二是以捕鱼作晃,为徒步游和自驾车旅游者提供非法运输活动;三是分布在漓江景区属县内的小河支流、山溪或库区水域,从事水上漂流娱乐活动的违章排筏。

三、船舶非法营运的危害

漓江的船舶非法营运行为,严重扰乱了漓江正常的航运秩序,其危害是重大的,具体表现在:

(一)严重破坏漓江航线的正常水运秩序

非法的船舶营运主体所选用的竹筏和私自改造的机动船载客,不仅危及漓江航线上的行船安全,对其自身驾驶者也存在着深厚的安全隐患。据不完全统计,漓江航道在旅游旺季,平均每天机动游船约有60个往返航班,节假日约有200个往返航班;同时,漓江沿岸约有1000只无证经营的载客竹筏,载着游客与机动船只在一个航道上,对航道的运输造成重大安全威胁, 容易造成机动船相撞,导致人员落水溺水死亡的事故。自去年来漓江景区已发生多起游客搭乘非法营运的竹筏导致游客落水的事故。虽不危及生命,但游客通常随身携带的贵重物品(如相机),落水被浸泡至坏,权益维护纠纷事件不断出现。近两年来这类恶性事故频发,暴露出漓江上船舶非法营运行为存在着严重的安全隐患。

(二)影响桂林的旅游形象

作为桂林旅游资源的核心和精华、依赖于船舶进行旅游的漓江,其航运秩序的好坏关乎整个桂林旅游业的形象。树立一种“安全有序”的形象来展现桂林的城市魅力,对于发展桂林旅游业起着不可估量的作用。但船舶的非法营运,扰乱漓江航运的正常秩序,损害游客的正当权益。由于是非法的船舶运输,这些船舶没有统一港口停靠,便横铺在漓江各流段上,使漓江航运秩序显得杂乱无章,严重破坏漓江景区的秀丽风景和欣赏的美感。此外,从事旅客运输的主体,应办理旅客意外伤害强制险,而漓江的非法船舶的营运是在经济利益驱动下的违法行为,根本不能提供这样的安全保障。游客与营运主体之间的权益纠纷就会爆发,游客们对桂林的旅游形象将会降低,从而进一步对桂林旅游业造成重创。

(三)减少政府的财政收入

漓江的航运旅游所带动的相关产业经济增长所贡献的税收,是桂林政府部门财政来源的重要组成部分。漓江风景区正规游江航运的船票价格中包含政府资源费,政府可从中获得一定资金来进行漓江景区的管理和航道养护。非法营运者为吸引游客,不使用票据,不上缴税费,在无偿地使用国家旅游资源的同时偷漏政府税费。这大大减少政府的财政税收。同时,这种不正当的竞争给桂林旅游造成冲击,使正规的船舶客运量增长缓慢、甚至减少。政府财政的收入就会随之出现巨大的损失。以阳朔兴坪一带游览线路为例,此线路游客多为自然散客。据调查,这一区域仅2005年接待游客2万人次,造成政府直接经济损失:2万人次210元/人次=420万元(估算)。

四、治理漓江非法船舶营运的途径

漓江非法的船舶营运是由发展而产生的问题,它也只有在发展中解决。关于治理船舶非法营运,我们有值得借鉴的做法。如吉安市采用水上航运整顿方式,以及长沙市运用“堵与疏”双管齐下的办法对湘江流域的非法载客船舶进行治理。以上的治理途径对漓江航运治理有一定的借鉴意义。但由于漓江非法船舶的营运涉及到一些特殊性问题,政府在治理过程中需有的放矢。具体途径有4个方面:

(一)重视并解决民生问题

着力改善民生,促进和谐社会,是政府的职责所在。解决漓江的非法的船舶营运,要着力于社会现实。长期来,漓江沿江的村落为景区发展牺牲了自身利益;现今漓江旅游的发展已达到一定程度,旅游业应反哺沿江村落,带动沿江乡村脱贫,实现区域协调发展。政府部门应从社会赋予其的职责出发,重视并解决村民的生产生活问题,采取扶持和倾斜政策来促进沿江乡村经济的发展。第一,是对相关利益主体实行货币性补偿。政府可从漓江景区门票收入中提取适当资金作为扶贫资金用于补偿当地居民,并且建立农村社会保障点。要完善农村最低生活保障制度,探索建立农村养老保险制度,普及新型农村合作医疗制度,深入推进扶贫开发,让广大农民更好的共享发展成果。第二,是对沿江村落实行非货币性间接补偿。政府相关部门可有计划地购置一些旅游船,对沿江村民进行培训,安排其在游船上就业,解决其就业问题;政府也可在漓江两岸规划并建立农副产品、手工艺品加工和销售基地,让游客集中登岸购买。这样,政府就为村民开辟了一条脱贫致富之道。从长远发展来看,实行非货币性补偿更优于货币性补偿,且有利于社会经济的发展。

(二)多个部门联合起来治理

漓江所涉及的各沿江县、乡(镇)人民政府,是所辖区漓江水域非法营运行为综合管理的第一责任人。桂林市政府应对各沿江县、乡(镇)政府采取更为严格的问责制;各有关县区及联合执法部门,一定要依法行政,明确责任。因此,各沿江县、乡(镇)政府应及时转变思想观念,从漓江景区可持续发展的整个大局出发,多个政府部门联合起来,对沿江村民的违章载客活动予以有效的治理与监管。此外,要加大对有关管理部门稽查和装备的财政投入。只有在财力充分支持的情况下,相关管理部门才更能有效和专心于航运的治理工作。渔船、排筏非法营运所搭载的绝大多数是徒步游的客人。他们沿漓江两岸徒步一段后再乘渔船游江,而漓江大部分江段沿岸陆路交通无法到达,若从陆路阻截违章船舶很难以达到预期目的,管理部门必须同时借助水路交通在江面上设防才能查获违章船只。目前,在漓江近60多公里水程的旅游航线上仍无装备精良的执法巡逻船,仅有的一些小快艇。这些装备难以实现稽查人员长时间的执勤。若能配备一些执法巡逻船并且船后挂上一两艘摩托快艇在漓江旅游水程线上,在一定程度上也可以遏制漓江上违章船舶的载客行为。

(三)完善法律体系及宣传教育体系

对漓江非法营运的治理,离不开政府的法律体系和宣传教育体系的构建。这三个方面是相互影响,相互起作用的。(1)法律体系的构建是社会治安稳定的一个前提和保证。依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度,有着其历史基础和现实需要。漓江航运的治理,必须要完善相关的法律规章,实现有法可依、有法必依。漓江非法营运产生的一个原因就是竹筏的治理缺乏法律规章的依据。建议有关部门将竹筏管理纳入《广西壮族自治区水路运输管理条例》,以便治安执法人员有法可依。(2)加强对沿江村民的宣传教育,培养新一代漓江人。由于沿江村民所受教育的程度普遍偏低,在传统小农意识影响下容易急功近利、目光短浅地只考虑暂时性的利益,难以从全局的角度出发看待问题。政府部门有必要也有责任对其进行相关的宣传教育,让他们深刻地明白漓江旅游业的发展与自身利益共生共荣、一损俱损的关系,使其约束自身行为、维护漓江景区的经营秩序,为美丽的漓江山水注入人文元素,孕育出桂林特有的漓江旅游文化,促进桂林旅游业的可持续发展。这是实现漓江旅游业可持续发展相关联的一部分,且是占据最重要地位的一部分。

(四)借助第三部门的管理

第三部门是指那些介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、个人与单位之间,为市场主体提供信息咨询、培训、法律等各种服务,并且为各类市场主体从事协调、评价、仲裁等活动的结构或者组织。改革开放以来,第三部门发展迅速、门类齐全,它作为市场经济运行中的关键一环,在开展行业调查、参与制定行业规划等方面作了大量工作,发挥着越来越广泛的重要作用。在漓江航运治理上,借助第三部门的力量,有着巨大的作用。它可以作为桥梁架接着航运业主体和政府部门,让政府的微观管理转向宏观调控,增强航运主体的灵活度,激活市场,减少非法航运的现象出现。

五、结语

漓江的江上旅游,是桂林旅游的精华和核心部分。但漓江上的非法船舶营运严重干扰了漓江正常的水路运输秩序,只有采取灵活的治理方式才能有效地治理非法营运的行为。漓江航运的有序营运有助于桂林旅游经济的发展同时带动沿江村落经济的发展,从而桂林的人民谋福祉。