浅谈目前我国工程监理制度的弊端及其改革

李雅琼

摘要本文指出要想真正改变工程监理制度,就要提高建设工程各方乃至政府部门对设立工程监理制度的作用和目的的认识;要使工程监理真正做到客观、公正、公平,就必须有一个完全独立的法律地位以兼顾各方合法权益,减少不应有的纠纷。

关键词工程监理公正改革

中图分类号:C939文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-280-01

我国自1988年实行建设工程监理制度至今已20年了。在这20年中,为完善、规范监理制度,先后出台了《中华人民共和国建筑法》和《工程建设监理单位资质管理试行办法》和《工程建设监理规定》等规范性文件,使工程监理制度在控制工程投资、监督工程质量及保证工程工期等方面发挥了积极的作用,我国建筑市场规模也一步步壮大起来。

但随着社会经济的不断发展,工程监理制度在发挥其积极作用的同时,也暴露出了不少问题,这些问题愈演愈烈,现已严重制约了工程监理职能的充分发挥。其中,最主要的问题是工程监理的法律地位不能确保公正处理工程中出现的问题;不能平等对待建设单位和被监理单位,以中立、公平的立场解决各方当事人之间发生的纠纷。关于这一点,已经有不少人提出了自己的看法,但综观已有的观点,大多只是从工程监理的法律地位如何限制其客观、公平处理工程中出现的问题方面进行论述,没有提及如何从根本上改变现状,我这里要谈的正是后一个问题。

现阶段反应出的问题是工程监理在实际工程中无法充分发挥其职能,权利小,力量薄弱;而在工程各方发生纠纷并诉致法院时,工程监理出具的证据又因其与建设单位有利益关系而不被法院采纳,为证明自己的诉讼主张,取得有利于自己的证据,无论是建设单位还是施工单位不得不再出一笔费用对工程现场进行公证或聘请会计师事务所进行评估。而工程监理却被冷落一旁,所以说工程监理制度在我国已开始有形同虚设的趋势。

要完善和健全工程监理制度,改变工程监理在工程中的尴尬地位,不是一个简单的问题。因为,长期以来工程监理是建设单位的代言人,只为建设单位服务的观点一直扎根在人们的主观意识中。而这种看法的依据来自于对人们行为有指引作用的我国相关法律和规范性文件中。《中华人民共和国建筑法》第三十一条规定:“实行监理所的建筑工程,由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托建立合同。”由此确定:工程监理是接受建设单位的单方委托、以建设单位受托人的身份对工程进行监督管理的,具有建设单位的代理人的法律地位。同时,工程监理的报酬依法也是由建设单位支付的。在建设单位与被监理单位出现意见分歧甚至发生纠纷时,工程监理是一方当事人,不可能公平、中立的解决问题,无法顺利发挥保证建设工程质量和建设工期、进行工程建设合同管理及协调有关部门单位间的工作关系的职能。同样不可能得到被监理单位的信服。

要想真正改变工程监理制度,就要从根本入手,改变工程监理只维护建设单位权益的现状,提高建设工程各方乃至政府部门对设立工程监理制度的作用和目的的认识。

工程监理一切职能的出发点是立足于工程本身的,而工程监理充分发挥职能的结果并非只对建设单位有利,也确保了被监理单位合理安排施工人员、减少不必要的投入、保质保量进行施工并尽快收取工程款,从而实现自己的经济利益。不仅如此,工程项目保质保量完成,尽量减少纠纷对社会安定团结也是非常有益的。工程各方及政府应以更高的高度认识建立工程监理制度的意义,对工程监理工作进行客观的评价,使工程监理对工程质量和工程现场做到切实有效的监督和管理,以利各方利益最大限度的实现。事实上,工程监理保证各方利益也是工程监理所的一项职责。

要工程监理真正做到客观、公正、公平,就必须有一个完全独立的法律地位以兼顾各方合法权益,减少不应有的纠纷。然而改变现有法律或相关规范性文件对工程监理法律地位的规定在实际操作上有很大难度。虽然,建设工程的顺利完成对被监理单位乃至社会都是有益的,但是最直接获益方还是建设单位。所以,工程监理接受建设单位的委托并由建设单位支付报酬是合理的。况且,工程监理制度发达、完善的西方国家的规定中,工程监理也是接受建设单位委托的,我国工程监理法律地位的规定与国际的规定是一致的,有利于与国际接轨。

不更改相关法律和规范性文件中的规定,不意味着没有办法解决工程监理法律地位带来的困扰,我们可以借鉴国外工程监理制度的经验在工程操作中改变工程监理只为建设单位一方服务的现状。在国外,有的国家虽然工程监理也是接受建设单位的委托,但签定委托合同的主体并非只是建设单位和监理单位,而是签定建设单位、监理单位和被监理单位三方委托合同。

借鉴国外先进经验改变我国相关制度的不足和缺陷是一种非常有效的方法,但不能脱离国内的实际情况,完全照搬国家的方法,比如在发达的西方国家,工程监理的权利非常大,政府干预很少等方面的规定在我国还不能实行。因为,工程监理制度在我国起步比较晚、发展缓慢、建筑市场纠纷不断发生等现状都表明,我国政府不但不应对工程监理放权,相反在相当一段时期,政府还要加大对工程及工程各方监管的力度,制定相应的制度。

再有,我国现有监理单位的专业素质与国际化标准相差甚远,也不具备独立监督管理的条件。我们知道工程监理是一种先进的、集科学化、专业化和管理化一体的专业。工程监理工作除要确保工程质量,更重要是要对整个项目进行全面管理。它要求监理人员知识多元化,在国外,工程监理不仅要懂工程方面的知识,还要通晓法律、经济和管理等专业。在我国,工程监理制度起步比较晚,又由于社会各方面原因发展缓慢,相应体制不完善。导致监理素质不高,绝大部分工程监理只懂工程专业,无法对工程进行全面、有效管理。所以,政府放手对工程监理工作的监管,是不切实际的,势必导致建筑工程市场的混乱。所以,根据我国的实际现状,适当加大政府监管力度,在工程监理工作中增加政府部分职能的建议是可以考虑的。