我国农村社会保障问题初探

陈亚鹏

摘要我国农村社会保障在逐步发展的同时还存在着诸多问题,这些问题可以归因于城乡二元经济结构、农村经济发展落后、农村家庭保障和土地保障的固有观念以及现实的变化等。本文指出应通过扩大覆盖面、提高管理水平、拓宽农村社保资金来源渠道、完善和规范管理、加强立法工作、提升土地保障和家庭保障功能来应对这一系列问题。

关键词农村社会保障土地保障家庭保障

中图分类号:F840.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-288-02

“三农”问题是构建社会主义和谐社会的重要因素,建设社会主义新农村是未来一个时期解决“三农”问题的新政策目标。由于历史原因和我国长期二元经济结构现状,我国城乡发展极不平衡,建设社会主义新农村充满挑战。而社会保障作为一个社会的安全网和稳定器,在建设社会主义新农村中,起着至关重要的作用,农村社会保障问题能否得到妥善的安置解决,直接关系到社会主义新农村建设的成败。因此设计良好的农村社会保障制度成为我们当前急待解决的问题。

一、我国农村社会保障存在的问题

近年来,我国一些比较发达的农村地区尝试对农民建立社会保障的新办法,有些地区收到了良好的效果,国家也积极推动农村社会保障试点,鼓励有条件的地区为农民建立养老医疗保险,新型农村合作医疗制度的试点也在展开和逐步推进。但总的来说,我国现有的社会保障体系主要是以城市居民为中心,农村居民始终处于国家社会保障体系的边缘,没有一个农村社会保障体系的全局性的思路,这严重阻碍了农村社会保障制度建设。当前我国农村的社会保障主要存在如下几个方面的问题:

(一)农村社会保障的范围小、标准低

我国社会保障制度的覆盖范围小,大部分仅限于城镇全民所有制企业,广大农民没有纳入社会保障体系。从社会保障费的支出来看,“占全国总人口75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的13%,而占总人口25% 的城镇居民却占全国社会保障费的87%”。大部分农村农民的社会保障处于空白状态。

社会保障的标准低。农村养老保险和农村医疗保险,仅在小范围内进行了试点,且保障水平低。在养老保险方面,虽然已有几千万农民投保,但效果很差,只在一些沿海地区有100万老人领取养老金,人均只有400多元;在医疗方面,农民很少有医疗保险,大部分是自费,由于收入低,一般都承受不了高昂的医疗费豍。

(二)农村社会保障资金来源不充分

农村社会保障资金严重不足是目前我国农村社会保障存在的主要问题。我国政府用于社会保障的财政支出本来就明显少于其他国家。以1999 年为例,加拿大政府用于社会保障的支出占中央财政总支出的39% ,日本为37% ,澳大利亚为35% ,我国只有10% 左右,而这10%也主要用于城市居民的社会保障豎。

民政部1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定,在保险基金的筹集上,“坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”,这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小,与城市相比国家对农村的社会保障投入只有城市的1/8。而政府的承诺往往由于财政紧张不能兑现,导致了农民不愿交纳保障金,使农村社会保障陷入困境。另一方面,资金的增值工作不到位。近年来,我国对社会保障基金的投资问题严格管理,由财政设立预算外财政专户,除少量周转资金外,必须用于购买国债。然而,由于近几年国债利率大幅下调,存入银行的社会保障基金回报率很低,甚至积累资金的价值低于他们(投资者)付出的保费。

(三)农村社会保障管理水平低下

我国没有建立一个专门对农村社会保障资金进行高效管理的机构。城乡分割、条块分割、多头管理的情况非常严重。从管理机构上看,部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统一归劳动部门管理,医疗保障归卫生部门和劳动者所在的单位或乡村集体共同管理,农村养老和优抚救济归民政部门管理,一些地方的乡村或乡镇企业也制定了社会保障办法和规定。由于这些部门所处的地位和利益关系不同,在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。而且,政事不分,缺乏监督,使本来已经够乱的管理体制更加混乱豐。

二、造成我国农村社会保障困境的原因

通过以上的分析,从客观上讲,我国农村社会保障还存在层次低、资金欠缺、管理水平低下、法制保障不健全等问题,居于社会保障主体地位的医疗和养老问题困境重重。造成我国农村社会保障落后的主要原因有:

(一)我国农村经济总体水平落后

目前,我国还是一个发展中国家,经济相对落后,尤其是农村的经济发展水平较低。我国的农村社会保障是在经济发展水平比较低的条件下建立的,在一定程度上可视为是工业化的前提或者是组成部分,是社会主义国家为适应客观要求而自觉加以实施的。由于没有先例可循,存在许多的问题。

(二)城乡二元经济结构下的农村社会保障

二元经济结构是制约我国农村社会保障制度发展的根本原因。我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征:在城市,建立了面向企业劳动者的社会保险制度;在农村,则实行家庭保障为主与集体救助相结合的保障制度,作为现代社会保障体系核心内容的社会保险,未在农村完全建立,城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利措施,农民均无权享受。

(三)土地保障和家庭保障问题

土地保障和家庭保障观念根深蒂固的同时,土地保障和家庭保障功能却逐渐弱化。我国现行的农村土地制度决定农民有分配土地的权利并终身享受土地保障。所以,在人们眼中农民总是有经济保障,这就使得政府忽视农民的社会保障权利,从而制约了农村社会保障制度的发展。此外,农民的社会保障意识差。我国农民长期以来受封建文化的影响,认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责,家庭保障在农民心目中非常神圣。“养儿防老”成为农民传统的养老思想,也制约了我国农村社会保障制度的发展豑。

而当前的实际情况是,土地保障和家庭保障的功能逐渐弱化。土地保障功能的弱化主要有以下几个方面的原因:(1)城市化进程的加快。由于城市化进程的推进,许多耕地被规划为建筑用地或其他用地,很多农民因此丧失了赖以生存的土地,自然,也就丧失了土地对自己的保障。(2)不断增加的农业人口。虽然农村的计划生育工作开展的卓有成效,但由于人口基数大,农业人口增长很快,导致人多地少的矛盾更加凸显。(3)小规模家庭农业经济投入产出比极低,而且农户抗风险抗自然灾害的能力也较差,遇到荒灾之年,农民很容易丧失生活保障。(4)加入WTO的影响。加入WTO对我国农业影响较大,一家一户的小户生产经营,很难与国外发达的农业竞争,更加剧了农业风险。

家庭保障功能的弱化主要体现在以下几个方面:(1)农村家庭结构日益小型化。由于社会经济的发展和计划生育实施,农村家庭结构小型化。4-2-1和4-2-2家庭结构增多,即一对中年夫妇要承担双方四个老人和一个或两个孩子的负担。很多家庭不堪负重,老人一般很难得到较好的照料。(2)青壮村民外出务工。农村的青壮年外出务工,已成为极具中国特色的一种现象,导致的后果是老人和孩子留守家中,很多连日常生活和安全都无法保障。

三、发展农村社会保障的对策思考

(一)扩大农村社会保障的覆盖面,提高农村社会保障水平

现阶段,应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度。1.应优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。制定时应科学确定保障标准,不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。2.逐步建立灵活多样的养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区,在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险。二是缴费方式应有别于城市。由于农民以农业生产为主,无固定用工单位,不可能完全参照城市居民的缴费方式。建议在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户。进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。缴费时间也可灵活确定,每年年终个人可查询、核对、补缴,逐年积累,到期定期支取。三是规范养老保险基金管理。在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的保值增值。3.大力推行新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗具有以下几大特点:一是突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题;二是政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性;三是将过去以乡村为统筹单位改为以县为统筹单位,增加抗风险和监管能力。这种新型合作医疗制度十分切合农村的实际情况,应予以大力推广,并在条件成熟和经济允许的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡豒。

(二)拓宽农村社保资金来源渠道

一是中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大对农村社保资金的投入。同时,中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。二是借鉴福利彩票、体育彩票的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构,将三种彩票发行机构合并,缩小管理成本。三是开征社会保障税。税制法定,一般具有稳定性、规范性、强制性等特征,是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税,由税务机关统一征收,一方面可以减少征收成本,另一方面富者多缴,穷者少缴,起到“抑富济贫”的作用,有利于促进社会公平豓。

(三)完善和规范农村社会保障管理,强化监督

农村社会保障中存在的问题及农民投保热情不高,社会保障意识淡薄,与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。因此,要使农村社会保障事业健康发展,必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。首先,应加强农村社会保障管理机构建设,建立全国统一的、有权威的农村社会保障管理机构。其次,完善农村保障的监督体系,这是农村社会保障制衡机制的主要组成部分。第三,加强农村社会保障机构的队伍建设。要通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径,努力塑造和培育一支专业化、现代化、市场化管理所需要的专业队伍豔。

(四)提升土地保障和家庭保障的“造血”功能

在农村建立社会保障体系,并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统,是农村社会保障体系的有益补充。要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用,就必须提升其“造血”功能。一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收。另一方面,家庭保障主要依赖于子女的赡养,而子女的赡养能力往往决定于其就业状况,就业状况又决定于其受教育程度。但在广大农村尤其是中西部落后地区农村,儿童失学辍学的现象并不少见,上学难的问题比较突出。因此,应加大农村教育投入,提高农民子女的文化素质,增强其将来的就业能力,从源头着手,为家庭保障提升“造血”功能豖。