土地征收中农民权益的法律保护

张海涛

摘要农民所拥有的诸多权利和利益,都是附着在他们赖以安身立命的土地之上,直接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些与土地关联的权利和利益存在的基础和实现的条件。集体土地征收中农民权益受损的原因主要是我国集体土地产权制度不完整。保护农民土地权益就是要用私权保护理念来保护农民的财产权,防止公权力对农民私权利的侵犯。因此,提高土地征收标准,完善土地征收补偿机制,寻求政府、开发商、失地农民间最佳的利益分配结合点,是保障失地农民权益的关键。

关键词土地征收土地所有权农民权益

中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-290-02

从法理上讲,生命权、自由权和财产权是人类最基本的人权,在人权范畴内,生命权是一切权利的源泉,财产权则是实现生命权的保障和工具,洛克在其《政府论》中对于财产权是人的自然权利这一论断有着经典的表述。他认为:早在国家和法律产生之前,自然法统治一切,人们享有普遍的天赋权利,即生命权、自由权和财产权,这些权利是与生俱来的,任何人都不能侵犯。而国家和政府之存在的主要目的,是保护人们的财产。卢梭不但认为财产、自由和生命是人类生存的三个最基本要素,而且他还认为财产权的确是所有公民权中最神圣的权利,它在某些方面,甚至比自由还重要。豍卢梭将私权利与公权力的关系表述为私权利是公权力产生的基础,公权力来源于私权利的让渡。可以说拥有财产权是人的天性,每个人对自己的财产都应该拥有独立的排他性的支配权。所以保障人权就是要保护公民的财产权,树立私权保护的理念。“私权保护理念”系指在民法平等、意思自治、诚实信用以及禁止滥用权利等原则的基础上,对私权加以确认和法律救济的基础性法理观念。豎保护农民土地权益就是要用私权保护理念来保护农民的财产权,防止公权力对农民私权利的侵犯。

农民所拥有的诸多权利和利益,都是附着在他们赖以安身立命的土地之上,直接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些与土地关联的权利和利益存在的基础和实现的条件,因而导致一些权利和利益的损害或完全流失。

一、失地对农民权益的损害

(一)失地农民失去了一项重要的财产

土地不仅是一种重要的资源,是“财富之母”,满足人类不同需求;同时,土地也是一项重要的财产,隐藏着巨大的价值。2003年3月旧起实施的《农村土地承包法》着重强调了农民家庭土地承包经营权的稳定性、排他性和自主性,把土地的使用权、流转权、收益权、继承权等权益赋与了农民个人。农民的土地尽管是从农村集体那里取得的一项“承包经营权”,但这种权利的物权化、财产化已经明朗,这就为土地的市场化流动创设了前提,也为农户的土地权利和利益提供了法律上的界定。随着土地资源的短缺,人地矛盾的加剧,农业比较利益的提高,土地资源的增值效用将逐渐增大,土地的含金量亦将越来越高,农业土地的财产属性和财产权利属性将日益显化,而失地农民因为失去土地也就将失去了这一切。

(二)失去了低成本的生活方式和发展方式

由于历史的原因和传统生活理念的支配,农民的生活方式大都带有生态型、节约型特点。这种生活方式和城市生活方式相比,最大长处在于有很大弹性,自我服务,自给自足。现阶段由于自身条件的限制和经济社会环境的制约,最广大最普通农民追求的不是利益最大化,而是与之相反的风险最小化,对土地进行投资,无疑是比较好的选择,是一条很有效的成本又很低的致富途径。征地剥夺了他们依据自身优势经营土地获取收益的机会,强制性地改变了他们的生活观念和生活习惯,而将他们置身于新的生存和发展环境之中。因而失地农民在城市化过程中失掉的还有最低的生活方式和发展方式。

(三)失地农民还会失去与土地相关的其他一系列权益

土地是农民集体赖以存在的物质载体,农民的诸多权利都是直接或间接地与所拥有的土地相关。如政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的,失去了土地,也就失去了获得这种支持的机会。还有,农民作为产权主体,需要通过村民自治的民主投票和监督行动来制衡村级公共权力。失去土地的农民也就自然失去了对村民自治的热情,也就失去了对民主政治权利的追求。此外,土地又是农民行使其他公民权利的基础,失去了土地,农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面权利的实现也就会受到极大的限制。豏失地农民的受教育和持续发展的能力也会受到很大限制,对执行中央和谐社会的建设极为不利,长期下去地方经济的持续健康发展也会受到冲击。

从实体法上分析集体土地征收中农民权益受损的原因主要是我国集体土地产权制度不完整。产权通常指的是与财产权相关的一系列权利,完整的产权应包括“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”等内容。

二、我国现阶段的集体土地产权制度存在的弊端

(一)集体土地所有权主体缺位

根据《土地管理法》第10条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。由以上规定可见,集体土地所有权的主体是农民集体,具体而言,包括:村民小组农民集体;村农民集;乡镇农民集体三个层次。与此层次相对应的各级集体经济组织和村民小组、村民委员会、乡镇政府,不是农民集体土地所有权的主体,因为他们对农民集体的土地只是经营、管理的权力,《物权法》进一步明确为各级集体经济组织、村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。因此,这些组织与农民集体只能说是法定的代理关系,法律对农民集体所有权主体规定不明确,导致了集体土地所有权主体的缺位与被替代,同时也因农村地籍工作的滞后,致使各集体之间的土地产权界限不明确,土地所有权实际上为乡(镇)集体、村民委员会或村民小组所掌握。对这些主体,法律既没有明确他们的责任,又缺乏强有力的约束。因而,这些拥有土地所有权的集体组织及代表者为了追求自己拥有土地的产出率和经济效益的最大化,对土地进行非法、破坏胜的开发、经营,结果导致了一系列的土地问题,比如:非法直接转让、变相转让、荒芜等。

(二)集体土地产权权能不完整、关系不清晰

集体土地所有权的权能不完整表现为:在使用权能方面,集体所有的土地只能用于农业生产或农民宅基地等与集体密切相关的建设中,而对于可产生巨大经济效益的房地产开发等,集体土地显然不可有此使用目的;在收益权能方面,由于我国的《土地管理法》对农村集体土地进行用途管制而不能用于房地产开发,只有经国家征收转为国家所有后方可出让,这就使得本属于集体所有权的收益权受到限制,农民集体作为所有人却对其土地上的房地产开发等使用的收益不享有收益权;在处分权能方面,集体土地不得买卖、抵押或以其他形式非法转让。集体土地使用权的权能的不完整表现为:法律对农民的承包经营权内涵规定不明确,对农村建设用地限制过多,导致农民土地权能的残缺。农民对土地的权利从本质上应包括占有、使用、收益和部分处分权能,并具有可流转性,可衍生出转让、入股、抵押、收益等多项权利。但事实上,我国现有法律赋予农民的土地承包经营权却只具有耕种权,部分收益权和极少量的处分权。显然,与农民土地权利的真实内涵比,其权能是残缺的。与此同时,掌握着立法权的国家又被赋予对集体土地征用权,这使得国家权力凌驾于集体土地所有权和农民土地使用权之上,使其各项权能更加不完整。

三、保障失地农民权益的对策

为了切实保护土地征收中保护农民权益,考虑到土地征收中补偿费少而导致农民生产和生活面临危机是失地农民权益受侵害的直接体现,因此,提高土地征收标准,完善土地征收补偿机制,寻求政府、开发商、失地农民间最佳的利益分配结合点,是保障失地农民权益的关键。

(一)提高土地征收补偿标准

首先,土地征收补偿必须以保障农民的基本生活为原则,最低限度应能保障被征地农民的现有生活水平不下降。在确定征收补偿标准时,不仅要考虑土地的生产性收益,而且考虑土地的非生产性收益;既要考虑土地的现有价值收益,还要考虑到土地的潜在收益;要考虑区位和周围环境对土地价格的影响。其次,增加补偿项目。土地承包权作为农民法定的财产权,土地补偿费也就是对农户土地承包经营权的财产补偿,因此,征地补偿项目的设置必须与此相适应,对于需要迁移地上物的,要给予迁移费补偿;对土地征用造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的,也应进行补偿。我国可以借鉴国外以及总结我国广东省佛山、顺德等地所实行的“片区综合价”豐的做法,“片区综合价”就是坚持市场运作机制,将土地按地段、地类划分为若干类别,每一片类别确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。这种做法综合考虑土地原用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素,按照土地利用总体规划和城市规划的要求,把城镇土地按地段、地类划分为若干区片,每个区片由评估机构按经营性用地参考拍卖用途进行统一价格评定,确定一个合理价位作为该片土地的补偿依据,在统一征地时,实行统一的补偿标准,不同区域土地征收补偿标准有所差别。而要使“片区综合价”更能科学合理地反映被征地的价格以及对被征地农民的合理补偿,就必须设立评估机构,建立科学的农用地分等定级和农用地价格评估体系,对土地进行科学地评估。

(二)完善土地征收补偿机制

首先,要改变目前土地征收补偿标准由行政机关单方面决定的做法,征收补偿方案应由政府与农民双方平等协商确定。其次,严格实行征地公告,征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。地方政府和集体经济组织组织召开村民代表大会或听证会,将征地方案及补偿标准与被征地农民见面,实行阳光操作,确保被征地农民的知情权、参与权、异议权和监督权。再次,加强土地征收补偿费合理分配和使用的监管,确保专款专用。为此,必须推行土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度,从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配、使用和管理方面可能存在的违纪违法行为,维护失地农民的合法权益及有效防止集体财产的流失。一要加强土地征收的政府监管机制。政府应制定土地补偿费在农村集体经济组织内部分配的办法,进一步明确土地征收补偿费收益主体,被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况向本集体经济组织成员公布,接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督,保证失地农民土地补偿安置费和社会保障基金的合理分配、使用和运营,使被征地农民的补偿安置费用及时得到落实。二要建立土地补偿基金管理制度,进一步完善村财务监管制度。为此,要建立由集体经济组织成员推荐形成的独立于集体经济组织的民主理财小组,参与土地补偿费的管理,定期对土地补偿费的使用情况进行审核,并及时向本集体组织农民公布土地补偿费的使用情况;涉及土地补偿费使用和管理的重大事项,必须征求集体经济组织成员大会同意或2/3以上成员表决同意方可实施,因地制宜、因人制宜地选择土地补偿费用的分配和使用方式,确保土地补偿费的保值增值。

(三)积极探索对失地农民的多种安置途径

在借鉴国内外各地安置失地农民的经验的基础上,政府应仔细分析、研究失地农民的具体情况,并征得村民代表大会或被征地农民的同意,积极探索并确定切实可行、有益于解决失地农民长久之计的多种安置途径,可以将货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置等方式结合起来,做好失地农民的安置工作;对有长期稳定收益的征地项目,可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式,实行资本化运作,定期分红,长远受益,让农民真正分享土地的增值收益,为失地农民提供收益保证;建立健全失地农民的社会保障体系等。