浅析环评风之源

汤 洁

摘要2002年10月28日,第九届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》并于2003年9月1日起实施。2005年环境影响评价风暴突然间在全国范围内爆发,引起了各界激烈的争议和讨论。为什么在《环境影响评价法》颁布之后才刮起如此剧烈的环评风暴呢?本文从深圳深港西部交通环境影响报告书审批案的分析中探究了其产生的原因。

关键词评价请愿

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-322-01

一、案情介绍

建设一个连接深圳和香港的直接道路工程是20世纪90年代初期深圳市人民政府与当时港英政府共同向国务院提出

的设想。香港回归后,国务院于1997年12月批准了深港西部通道立项建设。2001年8月,设计方提出了半敞开下沉式道路组合的修改方案,2002年6月6日,深圳市环保局审批通过了该方案的环评报告。2002年7月,设计方又优化提出了全封闭下沉式道路组合的新的修改方案。2002年11月,经国务院总理办公会议审议,原国家计委正式批复深港西部通道可行性研究报告。2003年初,交通部在深圳召开深圳湾公路大桥初步审计文件审查会议,关于5月23日正式批准大桥的初步设计,这标志着工程进入设计的实施阶段。2003年8月28日,深圳西部通道于深圳蛇口举行奠基典礼,并且深圳市人民政府还向社会公布一方侧接线工程的建设方案。

从2003年8月开始,该工程附近的居民通过上访,申请游行请愿等方式向深圳市人民政府及环保局等主管部门表达了希望修改该工程的设计方案以维护公众环境权益的愿望。此间,他们还要求查阅该工程的环境影响报告书,但遭到拒绝。

而事实上,2003年8月21日,深圳市建筑工务局才委托相关机构编制《深港西部通道深圳侧接线工程方案调整环境影响报告书》。

该报告书得出以下分析结论:

在大气影响方面:……在保障车流量不超过绝对辆58600辆/日时,除非非常不利的条件,居民区一般不会超标。

在噪声影响方面:风塔位于荔枝林内,没有噪声扰民的问题。

在公众意见方面,由于调整方案对全敞开段附近的居民影响很大 ,又大多数居民对该项目持反对态度,因此难以接受。

2003年11月20日,深圳市人民政府召开有居民代表参加的“环境影响报告书”公示会,宣布将全敞开段西移320米,也正是因为此,引发的新的居民区的居民的强烈不满,也纷纷加入了维权风暴之中。

在没有举行群众听证的会的背景下,深圳市环保局以《关于〈深港西部通道深圳侧接线工程方案调整环境影响报告书〉的批复》的形式审批通过。

由于不服该审批,小区居民于2004年12月向广东省环保局提起了行政复议。

二、从本案中分析环评风暴之源

(一)公众的知情权难以落实

知情权是公民知情权是知道政府如何运作的权利。作为公民,有权寻求、接近、获取、传递和使用公共信息,这不仅是社会主义民主政治的应有之义,也是人类社会的一项基本人权。2008年4月5日,国务院总理温家宝签署了中华人民共和国第492号国务院令,公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》,并自2008年5月1日起施行。这一制度的出台无疑对保障公民知情权有很大推动作用。但是公民的知情权不能一条腿走路,需要参与权、表达权、监督权的共同完善,才能切实推动社会主义民主政治建设。但是就目前的情况来看,群众的参与权难以实现。

(二)先开工,后补办程序居然合法

先开工,后补办程序是我国环境影响评价工作的主要执行形式。由于在工程的前期进行系统的环境影响评价花费巨大,多数单位宁可选择被纠查补办程序,承担罚款责任,也不原意花费巨资进行前期环境评估工作。这也反映出我国立法的不足,如果罚款的数额高于进行环境影响评价的花费金额,各单位采取的措施可想而知。而且值得一提的是,先开工,后补办程序是受到我国《环境影响评价法》认可的。这也成为环境影响评价流于形式的主要根源。应当引起相关部门的足够重视,让环境影响评价的价值真正得以体现。

(三)环境影响评价机构的无形压力

环境影响评价机构是指接受委托为建设项目环境评价提供技术服务的机构。此类机构的设立应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后认定并颁发资质证书。按照《环境影响评价法》的规定,环境影响评价文件中的环境影响报告书或者报告表,应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关部门存在任何利益关系。虽然有法律的相关规定,但是评价机构往往面对的是政府的建设项目。并且,要环境还是要经济建设也是摆在全国上下的难题。如果追求经济建设和快速发展,必然会牺牲一定程度的环境质量,如果追求高标准的环境质量,也必然限制经济建设的发展。这也正是为什么,多数机构出具的报告书含糊其词,表现出中间立场的原因。

(四)公众的参与权流于形式

《环境影响评价法》中规定,“国家鼓励有关单位,专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”“除国家需要保密的情况外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他方式,征求有关单位、专家和公众的意见。”“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”

从以上法律条文可知,建设项目的听证会、论证会由建设单位举行,并且在编写环境报告书之前举行。而且,建设单位可以不采纳有关单位、专家和公众的德意见,只需要在报告书中说明原因即可。很明显,这样的规定难以保障公众参与权的实现,往往只能流于形式。

(五)公众的力量单薄,法律保障制度缺乏

由于建设项目涉及多方利益,主动参与环境影响评价的公众往往局限于与切身利益相关的公众,而单位和专家往往不会主动参加到环境影响评价中。这样就形成了一方普通群众与多方强大势力对抗的局面。由于我国环境影响评价制度刚刚起步,实践经验缺乏,相关保障措施并不到位。由于公众在知识,资金方面的缺乏,再加之知情权并没有得到保障,也就造成了权力难以实现的尴尬局面。法律不但应当赋予公众某项权利,同时应该设置相关的保障制度,这样才能真正保障公民的权利免受侵犯。