论国资委之法律地位

王明河

摘要国资委作为代表本级人民政府履行出资人职责的机构,实质是国家出资企业之出资人即国家股东之代表,其作为国家股东代表,代表国家股东持有国家出资企业股份,代表国家股东履行出资人职责,代表国家股东履行股东义务、行使股东权利。国资委的定位应当是:出资人即国家股东代表,是只承担国有资产出资者职能的政府机构及机关法人,国资委应通过国有资产三级授权经营体制及三层委托代理体制实现其法律地位。

关键词国资委履行出资人职责的机构国家股东代表

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-353-01

《中华人民共和国企业国有资产法》第11条确立了国资委之法律地位:代表本级人民政府履行出资人职责的机构。本文拟对国资委这一法律地位进行解读。

一、国资委法律地位之定位

国家出资企业,是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司,国家是国家出资的国有独资企业、国有独资公司的唯一出资人,是国有资本控股公司、国有资本参股公司的出资人之一。依据《公司法》及现代企业制度,企业之出资人系企业之股东,故,国家作为企业之出资人乃企业之股东。国家乃一抽象体,遂由政府为之代表,代表国家股东履行出资人职责,而政府分若干部门及机构,其又授权其特设机构国资委为其代表,代其履行出资人职责。由此形成一链条:国家股东——国家股东之代表即政府——国家股东之代表即政府的代表即国资委,从而形成、确立了国资委之法律地位:代表本级人民政府履行出资人职责的机构。由此,可以确认国资委实质是国家出资企业之出资人即国家股东之代表,其作为国家股东代表,代表国家股东持有国家出资企业股份,代表国家股东履行出资人职责,代表国家股东履行股东义务、行使股东权利。

国资委本身性质如何?国资委的使命、目的、职能又如何?需查其背景、历史及现实。在国企公司制改革过程中,为实现政企分立、政资分立,为建立、完善企业法人治理结构和构建现代企业制度,实现国有资产保值增值,防止国有资产流失,十六大报告明确国资委是代表同级政府履行出资人职责,对企业国有资产进行监管,其居于政府之中却是非政府序列的“特设机构”属性。2003年4月6日,国资委作为国务院特设机构挂牌成立,李荣融宣布其使命及宗旨是:维护所有者权益,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利,督促企业实现国有资本保值增值,防止国有资产流失。国资委承诺只做老板、不做老板加婆婆,不越位、不错位、不缺位。2003年5月27日施行的《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条规定,国有资产监督管理机构根据授权,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理。自2003年至今,国资委运行的事实表明其扮演着老板加婆婆、市场主体加政府监管者双面角色,履行着国有资产出资者职能及政府公共管理职能。本文认为,国资委扮演双面角色、承担双重职能显然不利于实现政企分立、政资分立、企业所有及经营之分立,不利于建立、完善企业法人治理结构和构建现代企业制度,国资委应当只扮演出资人即国家股东代表并只承担国有资产出资者职能。同时国资委本身应当定位为政府机构及机关法人。把国资委定位为政府特设机构又非政府序列机构本身含糊不清,即使把国资委定位为企业法人或事业单位法人抑或社会团体法人,因其系代表本级人民政府履行出资人职责的机构,因其根据法律授权或政府授权实质是国家出资企业之出资人即国家股东之代表,其也具有准政府机构及准机关法人之性质,因此,不如干脆直接明确国资委为政府机构及机关法人,只是必须指明国资委只是出资人即国家股东代表并只承担国有资产出资者职能的政府机构及机关法人。有学者认为,政府作为股东或股东代表直接参与经济活动不利于政企分立、政资分立,易造成市场主体不平等地位,本文对此不敢苟同。其一,现代政府参与经济活动有两种方式,一为对经济的宏观调控及管理,二为直接参与具体经济活动,具体实施经济行为。现代社会中,政府不能为任何经济行为的观念已过时,政府参与某些经济行为难以避免,如香港政府是迪尼斯乐园的股东,在许多B0T国际投资项目中,政府成为项目公司的股东。①其二,在公益性、垄断性行业,政府作为股东或股东代表直接参与经济活动,不存在易造成市场主体不平等地位。其三,在竞争性领域,随着立法、国家政策制定、政府决策的科学化、民主化、透明化,随着各个利益主体在立法、政策制定及政府决策中的利益博弈、利益协调及衡平,法律、政策及政府决策将会越来越公平对待各个市场主体及利益主体。其四,政企分开及政资分开的准确含义应当是,政府与企业职能的分开,是政府宏观管理经济职能与企业自主经营管理职能的分开,是政府社会公共管理职能及国有资产出资人职能的分开。而不是政府及政府机构不能作为股东及股东代表、不能承担国有资产出资人职能。

二、国资委法律地位之实现

国资委法律地位之实现即国资委如何履行国有资产出资人职能。从理论及实践看,无非有三个方案。其一,国资委在国有资产三级授权经营体制及三层委托代理体制中履行、实现其国有资产出资人职能。国资委根据政府授权,以股权为纽带,直接持有国有控股投资公司、国有资产经营公司、大型企业集团公司、从事混业经营的金融控股公司、主要从事为国有企业提供金融服务的资产管理公司的股份,并直接对此五类公司履行出资人职能;此五类公司根据国资委授权,以股权为纽带,直接持有国有独资企业、国有独资公司、国有资本参股公司、国有资本控股公司股份,并直接对此四类国家出资企业履行出资人职责;此四类国家出资企业授权给其出资的独资企业、独资公司、控股公司、参股公司,并直接持有其股份、履行出资人职能。从现代委托代理理论的角度考察我国国有资产的三级授权经营体制,我们会发现其运行体制可以概括为三层委托代理制。其二,国资委直接持有上市公司股份。其三,成立类似“银监会”的“国监会”或由财政部行使国有资产监管职能,②国资委只行使出资者职能。本文认为,应借鉴淡马锡模式,采第一方案,同时采第三种方案。英国设有国有企业局、法国成立国有参股局、日本设有理财局、美国国会设有国有资产管理委员会及特别委员会各自持有国有控股公司股份,③与淡马锡模式类似,履行国有资产出资人职能。